Reducción del riesgo de desastres (RRD) y gestión del riesgo de desastres (GRD)
El objetivo en materia de políticas de prever y reducir el riesgo se denomina reducción del riesgo de desastres (RRD). Aunque a menudo se utiliza de forma intercambiable con la RRD, la gestión del riesgo de desastres (GRD) puede considerarse como la aplicación de la RRD, ya que describe las medidas dirigidas a lograr el objetivo de reducir el riesgo.
Adaptado del Informe de Evaluación Global de 2015 de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR).
¿Qué es la gestión del riesgo de desastres?
La gestión del riesgo de desastres es la aplicación de políticas y estrategias de reducción del riesgo de desastres con el propósito de prevenir nuevos riesgos de desastres, reducir los riesgos de desastres existentes y gestionar el riesgo residual, contribuyendo con ello al fortalecimiento de la resiliencia y a la reducción de las pérdidas por desastres (terminología de RRD)
¿Qué es la reducción del riesgo de desastres?
La reducción del riesgo de desastres está orientada a la prevención de nuevos riesgos de desastres y la reducción de los existentes y a la gestión del riesgo residual, todo lo cual contribuye a fortalecer la resiliencia y, por consiguiente, al logro del desarrollo sostenible (terminología de RRD)
La relación entre la RRD y la GRD
El riesgo de desastres constituye un indicador de que el desarrollo ha sido deficiente, de modo que para reducir dicho riesgo es preciso integrar la política de RRD y la práctica de la GRD en los objetivos de desarrollo sostenible.
Históricamente, el enfoque a la hora de hacer frente a los desastres se ha centrado en la respuesta de emergencia, pero hacia finales del siglo XX se fue reconociendo cada vez más que los desastres no son naturales (independientemente de que la amenaza de la que van acompañados sí lo sea) y que la única manera de prevenir las pérdidas y disminuir sus repercusiones es reduciendo y gestionando las condiciones de amenaza, la exposición y la vulnerabilidad. Dado que no podemos reducir la gravedad de las amenazas naturales, la principal oportunidad para reducir el riesgo reside en reducir la vulnerabilidad y la exposición. Para reducir estos dos componentes del riesgo es preciso detectar y disminuir los factores subyacentes del riesgo —los cuales están particularmente relacionados con las malas decisiones y prácticas de desarrollo económico y urbano, la degradación ambiental, la pobreza y la desigualdad, y el cambio climático—, que crean y agravan las condiciones de amenaza, exposición y vulnerabilidad. Combatir estos factores subyacentes reducirá el riesgo de desastres, atenuará los efectos del cambio climático y, en consecuencia, preservará la sostenibilidad del desarrollo.
Debemos gestionar los riesgos, no solo los desastres.
La RRD forma parte del desarrollo sostenible, por lo que debe involucrar a todas las partes de la sociedad, el gobierno, las organizaciones no gubernamentales y el sector profesional y privado; es decir, requiere un enfoque multisectorial y centrado en las personas que aumente la resiliencia frente a amenazas múltiples, encadenadas e interconectadas, y que cree una mentalidad basada en la prevención y la resiliencia. Por tanto, la GRD abarca estrategias diseñadas para:
- Evitar la creación de nuevos riesgos.
- Hacer frente a los riesgos preexistentes.
- Compartir y diversificar el riesgo para evitar que las pérdidas provocadas por desastres sean absorbidas por otros resultados de desarrollo y generen más pobreza.
Aunque la GRD abarca actividades de preparación y respuesta para casos de desastre, implica mucho más que solamente la gestión de desastres.
El éxito de la RRD es el resultado de la combinación de cambios y estrategias institucionales descendentes con enfoques locales y comunitarios ascendentes. Los programas de GRD no deben ser independientes, sino integrarse en la planificación y la práctica del desarrollo, ya que los desastres son un indicador de un desarrollo fallido o sesgado, de procesos económicos y sociales insostenibles y de sociedades mal adaptadas. Los enfoques deben hacer frente a los diferentes niveles de riesgo (desde el riesgo intensivo al extensivo) y los factores subyacentes de este, así como adaptarse a los contextos locales. No existe un enfoque único para la GRD, pero sí una serie de enfoques y marcos que se han aplicado eficazmente para reducir el riesgo de desastres. No obstante, antes de poder reducir el riesgo, debemos conocer tanto las amenazas como la exposición y la vulnerabilidad de las personas y los bienes ante dichas amenazas.
¿Cómo reducimos el riesgo?
La gestión del riesgo de desastres abarca actividades de:
Prevención
Actividades y medidas para evitar los riesgos de desastres existentes y nuevos (que suelen ser menos costosas que el socorro y la respuesta en casos de desastre); por ejemplo, reubicar a las personas y bienes expuestos lejos de una zona de peligro. Véase este artículo relacionado: “Managed retreat of settlements remains a tough call even as homes flood and coasts erode” (La retirada planificada de los asentamientos sigue siendo una decisión difícil de adoptar, a pesar de las inundaciones de las casas y la erosión de las costas).
Mitigación
Se refiere a la reducción o atenuación de los efectos adversos de las amenazas y los desastres conexos. Por ejemplo, construir defensas contra las inundaciones, plantar árboles para estabilizar las laderas e implementar códigos estrictos de uso de la tierra y construcción de edificios. Véase este artículo relacionado: “Mitigation saves: A resilient runway at Portland International Airport could save up to $50 for every mitigation dollar invested” (La mitigación es un ahorro: una pista resistente en el Aeropuerto Internacional de Portland permitiría ahorrar hasta 50 dólares por cada dólar invertido en mitigación).
Transferencia
Proceso por el que se trasladan de manera formal o informal de una parte a otra las consecuencias financieras de un riesgo concreto, en virtud de lo cual un hogar, una comunidad, una empresa o una autoridad del Estado obtendrán recursos de la otra parte después de un desastre a cambio de prestaciones de carácter social o económico sostenidas o compensatorias a esa otra parte. Un ejemplo de ello son los seguros. Véase este artículo relacionado: “Developing disaster risk finance in Morocco: Leveraging private markets for sovereign risk transfer” (Desarrollo de la financiación del riesgo de desastres en Marruecos: aprovechamiento de los mercados privados para la transferencia del riesgo soberano).
Preparación
Conocimientos y capacidades de los gobiernos, las organizaciones profesionales de respuesta y recuperación, las comunidades y las personas en materia de prevención, respuesta y recuperación frente a los impactos provocados por condiciones o sucesos peligrosos posibles, inminentes o actuales. Por ejemplo, instalar sistemas de alerta temprana, identificar rutas de evacuación y preparar suministros de emergencia. Véase este artículo relacionado: “New Minecraft world from NRMA Insurance teaches Aussie kids the importance of bushfire preparedness” (El nuevo mundo de Minecraft de la empresa de seguros NRMA Insurance enseña a los niños australianos la importancia de estar preparados contra los incendios forestales).
Fuente del texto: Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), 2017 Los ejercicios de simulación (SIMEX, por sus siglas en inglés) desempeñan un papel importante a la hora de promover una cultura de reducción del riesgo de desastres; asimismo, constituyen una actividad de preparación. Consulte más información [#$dp46]aquí.
La ejecución de estas actividades y medidas rara vez se lleva a cabo de forma aislada, e incluye una serie de actividades relacionadas, entre las que cabe destacar:
- La detección y medición del riesgo de desastres
- La formación y el desarrollo de conocimientos
- El suministro de información a la población sobre sus riesgos (sensibilización)
- La incorporación de la GRD a la planificación y la inversión nacionales
- El fortalecimiento de los arreglos institucionales y legislativos
- La provisión de protección financiera a las personas y empresas en situación de riesgo (financiación y planificación de contingencias)
- La integración de la RRD en diversos sectores, como la salud, el medio ambiente, etc.
Los ejercicios de simulación (SIMEX, por sus siglas en inglés) desempeñan un papel importante a la hora de promover una cultura de reducción del riesgo de desastres; asimismo, constituyen una actividad de preparación. Consulte más información aquí.
Las actividades dirigidas a reducir el riesgo pueden describirse como estructurales, por ejemplo, la planificación del uso de la tierra y la implementación de códigos de construcción; o no estructurales, como la sensibilización, la elaboración de políticas y la legislación. La forma en que los gobiernos, la sociedad civil y otros agentes organizan la GRD —por ejemplo, mediante arreglos institucionales, legislación y descentralización, y mecanismos de participación y rendición de cuentas— se denomina gobernanza del riesgo. Existen pruebas contundentes de que los países de ingreso bajo con una gobernanza débil son más vulnerables y menos resilientes frente al riesgo de desastres.
La RRD consiste fundamentalmente en reducir el riesgo potenciando las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles en una comunidad, sociedad u organización, lo que se conoce colectivamente como su capacidad. Las actividades de GRD están diseñadas para aumentar la resiliencia de las personas, las comunidades, la sociedad y los sistemas, de modo que puedan resistir, absorber, acomodarse, recuperarse y mejorar el bienestar frente a múltiples amenazas. Por tanto, las actividades de reducción y gestión de riesgos pueden servir para aumentar la resiliencia frente a otros riesgos. In addition to development, DRM should therefore be integrated across a number of sectors, including climate change and conflict.
Identifying and understanding risk: the foundation of risk reduction
Awareness, identification, understanding and measurement of disaster risks are all clearly fundamental underpinnings of disaster risk management (UNISDR, 2015b). Disaster risk reduction is about decisions and choices, including a lack of, so risk information has a role in five key areas of decision making:
Detección de riesgos
Dado que los daños y pérdidas causados por desastres históricos no suelen ser ampliamente conocidos, y que los posibles daños y pérdidas que producirán los futuros desastres (incluidos sucesos poco frecuentes pero de gran impacto) pueden ser totalmente desconocidos, la GRD recibe poca prioridad. Comunicar información clara sobre riesgos de forma adecuada y en el momento oportuno contribuye a generar conciencia sobre esta cuestión y a promover la adopción de medidas. Véase este artículo relacionado: “GEM releases five national and three regional earthquake models for public good application” (La fundación Global Earthquake Model [GEM] publica cinco modelos sísmicos nacionales y tres regionales de utilidad pública).
Reducción del riesgo
La información sobre amenazas y riesgos puede utilizarse para fundamentar un amplio abanico de actividades de reducción del riesgo: desde la mejora de los códigos de construcción y el diseño de medidas de reducción del riesgo (como la protección contra inundaciones y mareas de tormenta) hasta la realización de macroevaluaciones del riesgo de diferentes tipos de edificios (para dar prioridad a la inversión en reconstrucción y modernización, por ejemplo). Véase este artículo relacionado: “4 ways to reduce disproportionate flood risk and build resilience for all communities” (Cuatro formas de reducir el riesgo desproporcionado de inundaciones y aumentar la resiliencia de todas las comunidades).
Preparación
Para planificar las vías de evacuación, crear refugios y realizar simulacros de preparación, es fundamental conocer la zona geográfica afectada, así como la intensidad y frecuencia de los distintos sucesos peligrosos. Proporcionar una medida del impacto de los distintos sucesos peligrosos —posible cifra de edificios dañados, víctimas mortales y heridos, amenazas secundarias, etc.— permite elaborar planes detallados y realistas para responder mejor frente a los desastres, lo que en última instancia reduce la gravedad de los fenómenos naturales adversos. Véase este artículo relacionado: “Indian cities prepare for floods with predictive technology” Las ciudades de la India se preparan para las inundaciones con tecnología predictiva.
Realización de ejercicios de simulación
Para aumentar la preparación para casos de desastre y dar una respuesta eficaz es necesario conocer en profundidad los riesgos y los sucesos frente a los que es preciso prepararse. Consulte la guía
Protección financiera
El análisis del riesgo de desastres nació de la necesidad del sector financiero y de seguros de cuantificar el riesgo de amenazas naturales de alto impacto relativamente poco frecuentes. Los gobiernos, asimismo, tratan de gestionar cada vez más su riesgo financiero soberano o apoyan programas que gestionan riesgos financieros individuales (por ejemplo, microseguros o seguros domésticos contra terremotos). Véase este artículo relacionado: “Micro insurance company’s evacuation insurance against disasters” (Seguro de evacuación contra desastres de Micro Insurance Company).
Reconstrucción resiliente
La evaluación del riesgo desempeña un papel fundamental en la elaboración de modelos del impacto antes de que se produzca un suceso (en los días previos a un ciclón, por ejemplo), también puede servir para proporcionar estimaciones iniciales y rápidas de las pérdidas humanas, físicas y económicas inmediatamente después de un suceso. Además, para una reconstrucción resiliente la información sobre riesgos tiene que estar disponible antes de que se produzca un suceso, ya que posteriormente no suele haber tiempo de recopilar la información necesaria para fundamentar un diseño resiliente y los planes de uso de la tierra. Véase este artículo relacionado: “3 ways to build back better after a tsunami” (Tres maneras de reconstruir mejor tras un tsunami).
Fuente: adaptado de Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (GFDRR), 2014a
Si las personas expuestas a las amenazas no son conscientes de los riesgos a los que se enfrentan, resulta difícil entender cómo o por qué los hogares, las empresas o los gobiernos invertirían en reducir sus niveles de riesgo. Si bien ser conscientes sobre los riesgos puede ser una condición previa, la importancia que las personas conceden a la gestión de los riesgos a los que se enfrentan solo puede comprenderse si se tienen en cuenta las diversas limitaciones y oportunidades sociales, económicas, territoriales y ambientales con las que se encuentran (véase más adelante la historia de Ratnapura y el río Chao Phraya).
Contamos con más de 30 años de investigación sobre el riesgo de desastres, pero gran parte de dicha investigación no está disponible en un formato comprensible o útil para quienes más la necesitan. Por lo tanto, es necesario que los científicos e investigadores del riesgo se centren en producir información sobre el riesgo que sea comprensible y práctica para diferentes tipos de usuarios: en otras palabras, conocimiento del riesgo. Este cambio requiere más colaboración y asociaciones entre científicos e investigadores y las partes implicadas en la RRD, que abarcan tanto a los gobiernos como a las comunidades locales.
Los gobiernos deben invertir en la recopilación, gestión y difusión de información sobre riesgos, lo cual incluye estadísticas sobre pérdidas e impactos ocasionados por desastres, modelos de amenazas, bases de datos sobre exposición e información sobre vulnerabilidad. Al mismo tiempo, deben establecer normas y mecanismos que garanticen la apertura y la transparencia, de modo que los usuarios no solo tengan acceso a la información que necesitan, sino que conozcan los supuestos y limitaciones subyacentes de esta. A la hora de generar información comprensible y práctica sobre riesgos es necesario prestar especial atención al riesgo extensivo, ya que al estar condicionado en gran medida por la vulnerabilidad social, económica y ambiental, puede reducirse eficazmente mediante prácticas de gestión de riesgos y desarrollo sostenible.
¿Estamos reduciendo el riesgo de desastres?
Aunque hemos logrado algunos avances en la reducción de la mortalidad causada por desastres relacionada con riesgos intensivos, el aumento de la exposición de las personas y los activos económicos implica que la mortalidad y las pérdidas económicas por riesgos extensivos tienden al alza y que las pérdidas económicas mundiales absolutas provocadas por desastres están aumentando, aunque no en relación con el producto interno bruto (PIB). Es posible que algunos países de ingreso bajo y mediano no dispongan de la capacidad financiera necesaria para hacer frente al promedio de pérdidas anuales probable derivado de futuros desastres, que amenazan la propia existencia económica de muchos pequeños Estados insulares en desarrollo.
Hemos generado riesgos más rápido de lo que los hemos reducido.
Es necesario trabajar con mayor empeño para prevenir nuevos riesgos, que ya están surgiendo debido al incremento de la urbanización, la amenaza del cambio climático y otros factores. En un mundo cada vez más interconectado, estamos viendo que los desastres también pueden provocar fallas sincrónicas. El desarrollo puede ser sostenible, solo es cuestión de que logremos cambiar nuestro enfoque a tiempo para evitar que el riesgo de desastres alcance niveles peligrosos.
Hemos avanzado más en la gestión de desastres que en la reducción de nuestro riesgo de desastres.
En los últimos diez años, se han logrado avances considerables en cuanto al fortalecimiento de las capacidades de preparación, respuesta y alerta temprana frente a desastres, así como en la reducción de riesgos específicos, según el HFA Monitor. Sin embargo, los avances respecto a la gestión de los riesgos subyacentes han sido limitados en la mayoría de los países.
Aunque sabemos cómo reducir el riesgo de desastres, a menudo faltan incentivos para hacerlo.
Tanto las personas como los gobiernos y las empresas tienden a desestimar las pérdidas futuras de baja probabilidad y parecen reacios a invertir en GRD. A pesar de la magnitud de los costos derivados de los desastres, la reducción de los riesgos suele percibirse como menos prioritaria que la estabilidad fiscal, el desempleo o la inflación. Sin embargo, datos recientes demuestran que el costo de oportunidad de los desastres es elevado y que muchos países de ingreso bajo y mediano, así como pequeños Estados insulares en desarrollo, serán incapaces, desde el punto de vista financiero, de hacer frente a las futuras pérdidas previstas por desastres y de mantener su capacidad de desarrollo al mismo tiempo. En otras palabras, no son resilientes.
Los costos y beneficios de la gestión del riesgo de desastres deben incorporarse plenamente a la inversión pública y privada a todos los niveles, al sistema financiero y al diseño de los mecanismos de distribución de riesgos y protección social. Los análisis de la relación costo-beneficio pueden ampliarse para destacar los aspectos compensatorios implícitos en cada decisión, incluidos los beneficios ulteriores y los costos evitados en relación con la sostenibilidad ambiental, el desarrollo económico, el progreso social y la reducción de la pobreza y la desigualdad. También pueden ayudar a averiguar quién asume los riesgos, quién paga los costos y quién obtiene los beneficios. Adoptar un enfoque tan amplio a la hora de realizar los análisis de la relación costo-beneficio permite aumentar la visibilidad y el atractivo de las inversiones en reducción del riesgo de desastres.
La buena noticia es que podemos alcanzar grandes resultados cuando invertimos en RRD. Existen innumerables casos de éxito en la reducción del riesgo de desastres, desde los enfoques participativos basados en la comunidad hasta la reducción global de la mortalidad provocada por desastres asociada a riesgos intensivos.
Sin embargo, debemos reconocer que el efecto de algunas medidas de GRD no es inmediato. Pueden pasar decenios para que los resultados de la mejora de las normativas de planificación y construcción se traduzcan en una reducción de las pérdidas provocadas por desastres, ya que es necesario alcanzar un volumen crítico de nuevos edificios y desarrollos urbanos sensibles al riesgo.
El futuro de la RRD exige que evaluemos los costos y beneficios de la GRD, que reformemos la gobernanza del riesgo, que pasemos de la información sobre el riesgo al conocimiento y que fortalezcamos la rendición de cuentas.
Actualizado por última vez el: 1 de diciembre de 2024
Historias relacionadas
Entrevista Scenarios, an effective tool to understand and mitigate risk”
(Entrevista: las situaciones hipotéticas constituyen una herramienta eficaz para comprender y mitigar el riesgo) “Las situaciones hipotéticas son una herramienta para ayudar a investigar aspectos relacionados con el riesgo. Son historias que concebimos para explorar diferentes cuestiones y ángulos sobre el riesgo y la evaluación del riesgo”.
“‘We always come last’: Deaf people are vulnerable to disaster risk but excluded from preparedness”
“Las personas sordas son muy vulnerables al riesgo de desastres; sin embargo, una investigación reciente pone de manifiesto que tienden a ser excluidas de los programas destinados a potenciar la preparación y la resiliencia”.
“Global fire outlook not good news, but mitigation is possible, analysis shows”
"Los incendios forestales son un proceso natural necesario para muchos ecosistemas; sin embargo, una nueva investigación señala que son cada vez peores y más dañinos, y nosotros somos los culpables”.