Desarrollo urbano mal planificado
El futuro de la reducción del riesgo de desastres dependerá enormemente de si el riesgo de desastres se tiene en cuenta o no a la hora de adoptar decisiones sobre la inversión en desarrollo urbano.
UNDRR, 2013
En los países expuestos a amenazas se está produciendo una nueva ola de urbanización y, con ella, surgen nuevas oportunidades de inversión resiliente.
La población, la pobreza y el riesgo de desastres se concentran cada vez más en las ciudades. La tasa cada vez mayor de urbanización y el aumento de la densidad de población (en las ciudades) pueden conducir a la generación de riesgos, especialmente cuando la urbanización es rápida, está mal planificada y se produce en un contexto de pobreza generalizada. Se ha observado que el aumento de la concentración de personas y actividades económicas en muchas ciudades se está produciendo en zonas de alta exposición al riesgo.
Según las estimaciones, en 2050 la población urbana expuesta a ciclones pasará de 310 millones a 680 millones, mientras que la exposición a grandes terremotos aumentará de 370 millones a 870 millones. También se estimó que la inversión en desarrollo urbano aumentaría de 7,2 billones de dólares de los Estados Unidos (en adelante, dólares) en 2011 a 12 billones de dólares en 2020.
En 2015, el Foro Económico Mundial señaló que los fallos en la planificación urbana representaban un factor de riesgo específico. La importancia de este riesgo queda patente si se tiene en cuenta que, en 2012, más del 60% del área que se preveía que sería urbana en 2030 aún no se había construido.
Las regiones urbanas están cada vez más expuestas y están creando nuevos patrones de riesgo intensivo; al mismo tiempo, el desarrollo urbano mal planificado y gestionado ha generado nuevas amenazas y riesgos extensivos:
- Desarrollo urbano y amenazas: el desarrollo urbano puede alterar el medio ambiente y los ecosistemas; por ejemplo, a causa de la ampliación de las zonas pavimentadas e impermeables, las cuales impiden que el suelo absorba la lluvia, de manera que aumenta el riesgo de inundaciones, sobre todo en zonas de baja altitud. Además, las ciudades mal planificadas y gestionadas crean nuevos riesgos que amenazan con menoscabar los actuales avances en materia de desarrollo. La falta de infraestructuras y servicios adecuados, la inseguridad de las viviendas y las deficiencias de los servicios de salud pueden convertir una amenaza natural en un desastre; por ejemplo, la mala gestión de los residuos sólidos puede dar lugar a obstrucciones en las redes de aguas de tormenta y de alcantarillado, que pueden provocar anegamientos e inundaciones. La destrucción o los daños en las infraestructuras pueden provocar escasez o contaminación del agua. La falta de acceso a viviendas seguras con un abastecimiento de agua adecuado, así como al saneamiento, la atención de la salud y la educación afecta la capacidad de recuperación de los residentes urbanos. También existe la posibilidad de que se produzcan amenazas provocadas por el ser humano debido a la falta de regulación de la construcción y las prácticas industriales en las zonas urbanas (por ejemplo, el derrumbe de una fábrica de ropa en Bangladesh en 2013) o a la falta de servicios, como la gestión de residuos (por ejemplo, el deslizamiento de basura que cobró la vida de más de 200 personas en un asentamiento informal de Manila [Filipinas] [Reuters-AlertNet, 2000]).
- Desarrollo urbano y exposición: la concentración cada vez mayor de personas y activos en zonas de gran peligro, junto con la marginación de las personas que viven en situación de pobreza en zonas urbanas particularmente inseguras, agudiza la exposición. Esto también significa que los desastres están afectando a un mayor número de habitantes urbanos, con consecuencias cada vez más perjudiciales para el empleo, la vivienda y las infraestructuras vitales, como las carreteras, el suministro eléctrico y el abastecimiento de agua. Las razones económicas o políticas que motivan la expansión de las ciudades suelen anteponerse a las cuestiones relativas a los riesgos.
- Desarrollo urbano y vulnerabilidad: existen numerosas características de la planificación y el desarrollo urbanos actuales que generan vulnerabilidad, entre otros, el hecho de que el riesgo de desastres rara vez se tiene en cuenta a la hora de decidir sobre las inversiones. La debilidad de la regulación —por ejemplo, la falta de inversión en normativas y de aplicación de los códigos de construcción y los permisos de urbanismo—, a menudo vinculada a la corrupción, permite que el riesgo se transfiera de las empresas constructoras a quienes viven y trabajan en los edificios. Los grupos más vulnerables, que suelen vivir en condiciones de pobreza, tienden a asentarse y construir sus viviendas en lugares inseguros (informales) y carecen de una dotación adecuada de infraestructuras y servicios vitales. Las personas que viven en situación de pobreza en zonas urbanas son especialmente vulnerables al cambio climático y a las amenazas naturales debido a su ubicación dentro de las ciudades y a la falta de servicios básicos fiables.
La urbanización es un reflejo del crecimiento económico, de modo que el desarrollo urbano rápido contribuye a que se concentren personas y bienes en lugares peligrosos, como costas y cuencas fluviales propensas a ciclones tropicales y tsunamis. No obstante, en muchas ciudades y países que han logrado atraer inversión económica, la inversión en reducción del riesgo de desastres y las capacidades de aplicación se han quedado a menudo rezagadas. Como consecuencia, han surgido nuevos patrones de riesgo intensivo. https://www.youtube.com/embed/-DxA_tJhIIk
Es posible que el riesgo de desastres esté aumentando a un ritmo más acelerado en centros urbanos pequeños y medianos que crecen rápidamente que en zonas rurales o ciudades más grandes.
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), 2011
A medida que las ciudades se vuelven más ricas, las inversiones en infraestructuras y servicios tienden a reducir los riesgos extensivos. En cambio, en la mayoría de los países de ingreso bajo y mediano el desarrollo urbano está generando nuevos patrones de riesgos tanto extensivos como intensivos, sobre todo en los asentamientos informales, junto con niveles elevados de degradación ambiental. El desarrollo urbano en estos países está segregado desde el punto de vista social y se caracteriza por un acceso desigual a las zonas urbanas, las infraestructuras, los servicios y la seguridad. En particular, los hogares de ingreso bajo suelen verse obligados a ocupar zonas expuestas con terrenos de escaso valor, infraestructuras y protección social deficientes o inexistentes, y altos niveles de degradación ambiental. El resultado es un patrón de riesgo de desastres segregado tanto desde el punto de vista social como espacial.
Hasta el 90% de los habitantes de zonas urbanas de países de ingreso bajo viven en viviendas inseguras y expuestas.
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), 2015a
Históricamente, gran parte del crecimiento urbano de los países de ingreso bajo y mediano se ha producido a través de mecanismos informales de adquisición de tierras, construcción y provisión de infraestructuras. La informalidad urbana, tanto en lo que respecta a la economía informal como a los asentamientos informales, suele estar vinculada a salarios bajos y a una elevada exposición a amenazas ambientales. En consecuencia, la mortalidad y los riesgos extensivos se concentran de forma desproporcionada en los países de ingreso bajo y mediano. No obstante, las condiciones de vida y empleo de los trabajadores del sector informal reflejan problemas más amplios de pobreza y desigualdad. Del mismo modo, el crecimiento de los asentamientos informales no está tan relacionado con la tasa de crecimiento demográfico de una ciudad, sino con la calidad de la gobernanza. https://www.youtube.com/embed/CoAdcBYoKXs
Oportunidades para aumentar la resiliencia
El desarrollo urbano rápido puede aumentar el riesgo de desastres hasta niveles insostenibles. Es muy probable que el nuevo crecimiento urbano en Asia Meridional, África Subsahariana y otras regiones incremente y agrave el riesgo de desastres, pero a medida que se extiende la nueva ola de urbanización en los países expuestos, también surgen nuevas oportunidades para aumentar la resiliencia.
Como sector empresarial formal, el desarrollo urbano implica a toda una serie de partes interesadas, desde propietarios de terrenos hasta inversores, pasando por compañías de seguros, proveedores de servicios públicos y reguladores. Dentro del desarrollo urbano, hay una serie de oportunidades que reducen el riesgo, desde el diseño previo al proyecto (diseño del resumen del proyecto y del emplazamiento), pasando por la fase previa a la construcción (elaboración de propuestas, documentación de licitación y contratación), hasta la fase posterior a la finalización (incluida la gestión y el mantenimiento). El hecho de que se adopten decisiones para reducir el riesgo depende de las partes interesadas y de la influencia que se pueda ejercer sobre sus acciones, incluida la concienciación sobre el riesgo.
Entre las estrategias para reducir y gestionar el riesgo de desastres en el marco del desarrollo urbano cabe mencionar:
- La inversión y regulación pública; por ejemplo, aplicación de normativas de mejora de la seguridad, como códigos de construcción y normas de planificación, entre otras. Véase este artículo relacionado: “Major new building standard can map out tornado threat for the first time” (Una importante norma de construcción nueva permite trazar por primera vez un mapa de la amenaza de tornados).
- Desarrollo de infraestructuras resilientes; por ejemplo, a los terremotos. Véase este artículo relacionado: “Teaching the next generation of engineers how to make Puerto Rico’s infrastructure resilient” (Formar a la próxima generación de ingenieros sobre cómo hacer que las infraestructuras de Puerto Rico sean resilientes).
- La prestación adecuada de servicios, como suministro y mantenimiento de electricidad, abastecimiento de agua y sistemas de drenaje en entornos urbanos, permite reducir el riesgo de inundaciones, pero también aumenta el interés por proteger los activos. Véase este artículo relacionado: “Texas electricity grid failure shows how microgrids offer hope for a better future” (El fallo de la red eléctrica de Texas muestra cómo las microrredes ofrecen esperanzas de un futuro mejor).
- Transferencia del riesgo; por ejemplo, un plan de seguros con financiación cruzada que proporcione a los hogares pobres cobertura de seguro contra desastres. Véase este artículo relacionado: “As cities bake on a warming planet, insurers cook up heatwave cover” (Mientras las ciudades se calientan en un planeta cuya temperatura es cada vez más alta, las aseguradoras preparan coberturas contra las olas de calor).
- Gobernanza del riesgo eficaz; por ejemplo, integrando la reducción del riesgo de desastres en las normativas de las ciudades, convirtiéndola en parte integral del desarrollo local. Véase este artículo relacionado:“Resilience planning can uncover investment opportunities at the city level” (La planificación de la resiliencia puede descubrir oportunidades de inversión a nivel urbano).
Los códigos de construcción, la zonificación y la planificación del uso de la tierra han sido fundamentales para combatir el riesgo existente en las zonas urbanas así como la acumulación de nuevos riesgos en estas.
Para conseguir que las inversiones en infraestructuras alcancen la escala necesaria para cumplir los objetivos económicos y de desarrollo sostenibles, será cada vez más necesaria la participación del sector privado, sobre todo en los países de ingreso bajo, donde las necesidades de infraestructuras no pueden cubrirse con gasto público. Ya existen incentivos para que los promotores urbanísticos privados inviertan en iniciativas de gestión del riesgo de desastres. Por ejemplo, los promotores que poseen o gestionan edificios después de su construcción tendrán un gran interés en proteger los beneficios frente a las pérdidas, especialmente las relacionadas con desastres. La construcción de edificios ecológicos se está incorporando de forma cada vez más sistemática a las iniciativas de las ciudades dirigidas a desarrollar espacios vitales más sostenibles desde el punto de vista social y ambiental. Real estate developers increasingly market aspects such as energy-efficiency, social space and low environmental impacts as factors of competitiveness.
Resilient urban development requires including and cooperating with both formal and informal sectors.
In many low and middle-income countries, the informal sector accounts for a significant proportion of many urban areas and therefore engaging, including and cooperating with those involved in the informal economy and living in informal settlements is essential to building resilience. The informal economy is growing and how it evolves will be critical to the possibilities of a transition to a more inclusive, resilient and green economy. The challenge is to improve upon the existing informal economy - initiatives should look to encourage those segments of the informal sector that promote inclusion or provide urban resilience and green public benefits, such as well-run water vending. Muchos gobiernos disponen ahora de marcos normativos para mejorar y regularizar los asentamientos informales, los cuales pueden incluir la instalación de infraestructuras de reducción de riesgos, como el drenaje y la estabilización de laderas. En otros contextos, las políticas siguen centrándose en la erradicación o la reubicación, lo cual puede agravar aún más los riesgos y las vulnerabilidades.
El desarrollo urbano resiliente debe ir estrechamente ligado a la reducción de la pobreza y la desigualdad, la gestión ambiental y la adaptación al cambio climático.
Dado que el desarrollo urbano influye directamente en la degradación ambiental —que a su vez agrava las amenazas y la vulnerabilidad—, entre las estrategias para aumentar la resiliencia cabe mencionar la inversión en drenaje y gestión del agua y la prevención del desarrollo en zonas de baja altitud. Para garantizar la aplicación de estas estrategias es necesario, a su vez, contar con una buena gobernanza urbana y local. Aunque se ha avanzado más en la adaptación de las ciudades al cambio climático que en la reducción del riesgo de desastres, estas labores han dado lugar a prácticas urbanas innovadoras que favorecen la reducción del riesgo.
Climate Central, 2023
Cada vez son más los estudios que demuestran que los bosques urbanos —los árboles de las ciudades y las comunidades circundantes— y otros espacios verdes ayudan a las ciudades a adaptarse al cambio climático. La ilustración anterior muestra los beneficios generados por los árboles en la ciudad de Miami, Florida (Estados Unidos). Consulte aquí los resultados de otras ciudades, facilitados por Climate Central.
Fortalecer la gobernanza urbana para implicar y empoderar a la ciudadanía y crear asociaciones con la sociedad civil y el sector privado es probablemente el factor más importante para combatir el riesgo urbano.
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), 2015a
El Informe de Evaluación Global de Bolsillo de 2015 subraya que los países de ingreso alto y algunas grandes ciudades de los países de ingreso mediano han logrado avances sólidos en cuanto a la promoción del desarrollo urbano sensible al riesgo durante el Marco de Acción de Hyogo. Algunos de los avances más prometedores de los últimos años son casos en los que las ciudades han podido recuperar el control de su planificación y gestión, y han reforzado su gobernanza urbana mediante asociaciones innovadoras entre gobiernos locales, hogares y comunidades. Más de 2.000 ciudades se han adherido a la campaña Desarrollando Ciudades Resilientes de UNDRR.
La gobernanza urbana y local no solo influye en cómo y dónde se desarrollan las ciudades, sino, más concretamente, en si las personas que viven en situación de pobreza en zonas urbanas obtienen acceso a terrenos seguros, a viviendas y a las infraestructuras y servicios esenciales necesarios para vivir en condiciones de seguridad. Muchos países de ingreso bajo y mediano han carecido de las capacidades necesarias para planificar y gestionar el desarrollo urbano de forma adecuada y teniendo en cuenta los riesgos, especialmente en los pequeños centros urbanos. En consecuencia, los riesgos de desastres urbanos han aumentado a un ritmo más rápido del que se han reducido. No obstante, en todas las zonas geográficas, independientemente de su nivel de ingresos, existen excepciones destacables de ciudades bien gobernadas que han conseguido proporcionar infraestructuras y servicios a sus poblaciones.
Actualizado por última vez el: 30 de junio de 2023
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