Capacidad
La capacidad se refiere a todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de una comunidad, organización o sociedad para gestionar y reducir los riesgos de desastres y reforzar la resiliencia.
Terminología de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), 2017
Para que la reducción del riesgo de desastres sea viable a largo plazo, es indispensable que el Estado disponga de capacidades, que rinda cuentas y que reciba el apoyo de una sociedad civil eficaz y un sector privado comprometido.
PNUD, 2010
¿Qué es la capacidad?
Es importante hacer hincapié en la capacidad de anticipación, afrontamiento, resistencia y recuperación de las personas frente a los desastres, en lugar de centrarse simplemente en la vulnerabilidad que las limita. Al igual que la vulnerabilidad, la capacidad depende de los activos sociales, económicos, políticos, psicológicos, ambientales y físicos, así como de los regímenes de gobernanza más amplios, y del mismo modo que la vulnerabilidad, puede describirse utilizando diferentes términos.
Por ejemplo, la capacidad se describe a veces como lo opuesto a la vulnerabilidad, pero esta definición pasa por alto el hecho de que incluso las personas pobres y vulnerables poseen capacidades. De hecho, el punto de partida para el desarrollo de la capacidad son los conocimientos, las fortalezas, los atributos y los recursos de los que disponen las personas, las organizaciones o la sociedad. La capacidad puede abarcar infraestructuras, instituciones, conocimientos y aptitudes humanas, además de atributos colectivos como las relaciones sociales, el liderazgo y la gestión.
Un concepto relacionado es el de “capacidad de afrontamiento”, que es la capacidad de las personas, las organizaciones y los sistemas de gestionar condiciones adversas, riesgos o desastres, utilizando las habilidades y recursos disponibles. Requiere de una labor de concienciación, recursos y buena gestión permanentes, tanto en circunstancias normales como durante las crisis o condiciones adversas. La capacidad de afrontamiento también depende de que los hogares cuenten con activos suficientes y de que las relaciones sociales y de gobernanza sean favorables, y puede considerarse como un componente del desarrollo general de la capacidad de reducción del riesgo de desastres.
El desarrollo de la capacidad es el proceso por el cual las personas, las organizaciones y la sociedad estimulan y desarrollan sistemáticamente sus capacidades a lo largo del tiempo para alcanzar objetivos sociales y económicos. Este concepto amplía el significado de la creación de capacidad para abarcar todos los aspectos de la generación y la conservación del incremento de la capacidad con el tiempo. Además de aprendizaje y diversos tipos de formación, también requiere de un esfuerzo sostenido para desarrollar las instituciones, la concienciación política, los recursos económicos, los sistemas tecnológicos y un entorno propicio en conjunto.
¿Por qué es importante la capacidad?
La capacidad (o la falta de ella) es un aspecto central para reducir el riesgo de desastres y, por consiguiente, para alcanzar los objetivos de desarrollo. La reducción del riesgo de desastres requiere la participación y colaboración de toda la sociedad, así como empoderamiento y participación inclusiva, accesible y no discriminatoria.
Naciones Unidas, 2015
En el plano de los hogares, las capacidades suelen ser internas (a veces llamadas “endógenas”) a las comunidades, lo que significa que las personas tienen más control sobre ellas. Por tanto, en lugar de intentar reducir la vulnerabilidad, desarrollar la capacidad puede ser una estrategia más fácil para las personas, ya que muchos de los factores que propician la vulnerabilidad no dependen de los hogares, sino de las condiciones económicas y políticas; por ejemplo, la gobernanza.
En muchos países de ingreso bajo y mediano, los impactos de los desastres que ocurren con regularidad (riesgos extensivos) suelen ser absorbidos por los hogares de bajos ingresos, lo cual perpetúa y aumenta la pobreza, y socava los resultados de desarrollo. Potenciar la capacidad ofrece a las comunidades vulnerables la oportunidad de reducir su riesgo de desastres, desarrollarse y adaptarse al cambio climático
¿Cómo medimos la capacidad?
La evaluación de la capacidad es el proceso por el cual se examina la capacidad de un grupo en relación con los objetivos perseguidos, se determinan las capacidades existentes que han de ser mantenidas o fortalecidas, y se definen las carencias de capacidad con el fin de adoptar las medidas necesarias. La capacidad reside en tres planos relacionados entre sí: en las personas, en las organizaciones y en el entorno general de trabajo en el que operan las personas y las organizaciones: “el entorno propicio”, que guarda una estrecha relación con el concepto de resiliencia. Cada uno de ellos puede ser un punto de partida para la evaluación de la capacidad:
Entorno propicio
A veces denominado plano “social” o “institucional”, las capacidades del plano del entorno propicio atañen al sistema general dentro del cual funcionan las personas y las organizaciones. El entorno propicio puede conocerse mediante el “análisis institucional”, el “análisis del poder” o el “análisis de los factores de cambio” que las organizaciones donantes realizan cada vez más a menudo para fundamentar los planes de asistencia a los países.
Las capacidades en el plano del entorno propicio se refieren a todas las normas, leyes y legislación, políticas, relaciones de poder y normas sociales. Los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado tienen, por tanto, la oportunidad y la obligación de trabajar juntos para construir un futuro más seguro. Así pues, su capacidad de colaboración puede evaluarse en todos los sectores (por ejemplo, cambio climático, finanzas y planificación) y niveles (por ejemplo, pequeñas y medianas empresas, agricultores y aseguradoras).
El plano organizacional
Este plano es un punto de partida habitual a la hora de llevar a cabo la evaluación de la capacidad. Se refiere a la estructura interna, las políticas, los sistemas y los procedimientos que determinan la eficacia y la capacidad de una organización para cumplir su mandato y posibilitar que las personas trabajen juntas. Las capacidades del plano organizacional ayudan a formular y aplicar políticas, arreglos, procedimientos y marcos internos, lo cual es necesario para cumplir el mandato de la organización.
Las capacidades del plano organizacional ayudan a formular y aplicar políticas, arreglos, procedimientos y marcos internos, los cuales son necesarios para cumplir el mandato de la organización. No se trata solo de habilidades, sino también de incentivos y gobernanza. Las personas y las organizaciones pueden tener incentivos potentes o débiles para cambiar, desarrollarse y aprender, en función de su entorno o de factores internos.
El plano de las personas
Este plano se refiere a las capacidades, la experiencia y los conocimientos que poseen las personas y que les permiten actuar. La evaluación de las capacidades de este plano suele correr a cargo de investigadores y organizaciones no gubernamentales que trabajan en el ámbito local, así como de algunos gobiernos locales; no obstante, la capacidad individual debe entenderse en el contexto tanto del plano organizacional como del entorno propicio.
La mayoría de las evaluaciones de la capacidad se centran en cuatro cuestiones fundamentales: arreglos institucionales, liderazgo, conocimientos y rendición de cuentas. No es necesario que todas las evaluaciones abarquen estas cuatro cuestiones, pero al menos deben tenerse en cuenta a la hora de definir el alcance de una evaluación.
¿Cómo mejoramos la capacidad?
El desarrollo de la capacidad se refiere a las fases iniciales del fomento o creación de capacidades. El desarrollo de la capacidad es un concepto que amplía el significado de la creación de capacidad para abarcar todos los aspectos de la generación y la conservación del incremento de la capacidad con el tiempo. Es el proceso por el cual las personas, las organizaciones y la sociedad se estimulan y desarrollan sistemáticamente para alcanzar objetivos sociales y económicos, entre otras cosas, mediante la mejora de los conocimientos, las habilidades, los sistemas y las instituciones.
Además de aprendizaje y diversos tipos de formación, también requiere de un esfuerzo sostenido para desarrollar las instituciones, la concienciación política, los recursos económicos, los sistemas tecnológicos y un entorno social y cultural propicio en gemeral. Además, el desarrollo de la capacidad suele hacer referencia a un proceso que progresa internamente y que parte de los activos de capacidad existentes. Una de las partes integrales del desarrollo de la capacidad consiste en lograr una transformación, es decir, cambiar mentalidades y actitudes en lugar de limitarse a realizar tareas. Sin embargo, medir el cambio y los resultados de forma concreta sigue siendo una tarea difícil.
Para que una iniciativa de RRD tenga éxito, es esencial que la capacidad se genere, se asuma como responsabilidad compartida y se respalde desde el plano local.
PNUD, 2010
El desarrollo de la capacidad de reducción del riesgo de desastres incumbe a toda la sociedad, y no a un único organismo, disciplina profesional o grupo de partes interesadas. Para que la capacidad se traduzca en rendimiento, es fundamental contar con un entorno propicio; es decir, una firme implicación y compromiso políticos en los niveles más altos de la administración, participación amplia, transparencia y una rendición de cuentas pública clara. De hecho, para que la información sobre riesgos se convierta en conocimiento, es preciso aclarar los parámetros básicos de la rendición de cuentas, de forma que se ofrezcan incentivos claros para gestionar los riesgos y garantizar el cumplimiento.
Las organizaciones proporcionan el marco para que las personas trabajen juntas en aras de una visión común y para que actúen conforme a una serie de objetivos compartidos. La capacidad organizacional puede potenciarse y evaluarse en las esferas de gobernanza, administración, recursos humanos, gestión financiera, gestión organizacional y gestión de programas. En el contexto de la reducción del riesgo de desastres, la creación de capacidades sienta las bases de una estrategia proactiva que comienza con la concienciación sobre la evaluación, la reducción y la prevención de riesgos, al tiempo que examina las amenazas o peligros potenciales y su mitigación.
Las capacidades en el plano de las personas pueden adquirirse formalmente mediante la educación y la formación, mientras que otras surgen a través de la observación y la práctica y, cada vez más, a través de la creación de redes, el desarrollo de liderazgo, el aprendizaje activo y las plataformas de múltiples partes interesadas. La creación de capacidades en el ámbito local debe basarse en los conocimientos existentes de las comunidades locales, los cuales se han adquirido, a menudo, a través de sus vivencias de desastres. Entre las actividades para el desarrollo de la capacidad en el ámbito local cabe mencionar:
- anticipación (por ejemplo, sensibilización sobre los riesgos, concienciación, participación en evaluaciones del riesgo e implementación de estas, etc.);
- afrontamiento (por ejemplo, formación en primeros auxilios, seguridad del hogar, aprender a nadar, etc.);
- resistencia (por ejemplo, medidas de preparación que incluyan el establecimiento de sistemas de alerta temprana, el diseño de estrategias de evacuación, el almacenamiento de equipos de emergencia, etc.); y
- recuperación (por ejemplo, medios alternativos de ingresos; es decir, diversos medios de subsistencia, redes, protección social, etc.).
No obstante, el desarrollo de la capacidad es algo más que la creación de capacidades técnicas: está asociado a disciplinas profesionales o a requisitos sectoriales concretos (por ejemplo, a la gestión ambiental). Debe combinarse con el fomento del liderazgo y otras capacidades de gestión —conocidas como capacidades funcionales— que incluyen, entre otras la capacidad de:
- involucrar a las partes interesadas;
- evaluar una situación y definir una visión;
- formular políticas y estrategias;
- presupuestar, gestionar e implementar; y
- evaluar.
Fuente: UNDP, 2009
Hay mucho que aprender a partir de la experiencia obtenida ejecutando programas de desarrollo de capacidades de reducción del riesgo de desastres. A fecha de hoy, existe un alto grado de ambigüedad en la terminología utilizada respecto a lo que significan, en la teoría y en la práctica, la reducción del riesgo de desastres, el desarrollo de la capacidad y la responsabilidad compartida. También hay diferentes nociones sobre lo que significa conocer el contexto local, así como respecto a la evaluación de la capacidad y reparto de funciones y responsabilidades. Mejorar la capacidad de reducción del riesgo de desastres de las organizaciones y las personas es un requisito imprescindible para crear una mentalidad centrada en la resiliencia.
Un estudio indica que hay siete elementos que hacen parte del desarrollo de la capacidad de reducción del riesgo de desastres que se han aplicado con resultados sobresalientes en muchos contextos:
- terminología;
- contexto local;
- sentido de apropiación;
- evaluación de la capacidad;
- funciones y responsabilidades;
- combinación de actividades; y
- seguimiento, evaluación y aprendizaje.
Fuente: Hagelsteen et al., 2014
Actualizado por última vez el: 27 de julio de 2023
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