Réduction des risques de catastrophe et gestion des risques de catastrophe

L’objectif d'action publique visant à anticiper et à réduire les risques est appelé réduction des risques de catastrophe (RRC). Bien qu’elle soit souvent utilisée de manière interchangeable avec la RRC, la gestion des risques de catastrophe (GRC) peut être considérée comme la mise en œuvre de la RRC, puisqu’elle décrit les actions qui visent à atteindre l’objectif de réduction des risques.

D’après le Bilan mondial 2015 sur la réduction des risques de catastrophe

Qu’est-ce que la gestion des risques de catastrophe ?

La gestion des risques de catastrophe renvoie à la mise en œuvre de politiques et de stratégies de réduction des risques de catastrophe visant à prévenir l’apparition de nouveaux risques, à réduire ceux qui existent déjà et à gérer les risques résiduels, afin de contribuer au renforcement de la résilience et de limiter les pertes dues aux catastrophes. (Terminologie de la RRC)

Qu'est-ce que la réduction des risques de catastrophe ?

La réduction des risques de catastrophe vise à prévenir l’apparition de nouveaux risques, à réduire ceux qui existent déjà et à gérer les risques résiduels, afin de contribuer au renforcement de la résilience et, par conséquent, à la réalisation du développement durable. (Terminologie de la RRC)

Quel est le lien entre la RRC et la GRC ?

Le risque de catastrophe est souvent considéré comme un indicateur d'un développement insuffisant. La réduction des risques de catastrophe passe donc par l’intégration des politiques de RRC et de GRC dans les objectifs de développement durable

Par le passé, la gestion des catastrophes s’est axée sur les interventions d’urgence, mais vers la fin du XXe siècle, les catastrophes ont été de plus en plus reconnues comme des phénomènes non naturels (même si l’aléa qui leur est associé est naturel), et il a été admis qu’en réduisant et en gérant les conditions de risque, d’exposition et de vulnérabilité, il était possible de prévenir les pertes et d’atténuer les effets des catastrophes. Étant donné que nous ne pouvons pas réduire l’intensité des aléas naturels, notre principal levier réside dans la réduction de la vulnérabilité et de l’exposition aux risques. La réduction de ces deux composantes du risque implique d’identifier et de réduire les facteurs de risque sous-jacents, qui sont essentiellement liés à des choix et à des pratiques inadéquats en matière de développement économique et urbain, à la dégradation de l’environnement, à la pauvreté et aux inégalités, ainsi qu’aux changements climatiques, qui créent et exacerbent les conditions d'aléa, d'exposition et de vulnérabilité. S’attaquer à ces facteurs de risque sous-jacents permettra de réduire les risques de catastrophe, d’atténuer les effets des changements climatiques et, par conséquent, de maintenir la durabilité du développement.

Nous devons gérer les risques, et pas seulement les catastrophes.

La RRC fait partie intégrante du développement durable et tous les acteurs de la société, les gouvernements, les organisations non gouvernementales, les professionnels et le secteur privé doivent être impliqués dans le processus. Elle exige donc la mise en place d’une approche multisectorielle centrée sur les personnes, un renforcement de la résilience face à des risques multiples, en cascade et en interaction, et la création d’une culture de la prévention et de la résilience. Par conséquent, la gestion des risques de catastrophe comprend des stratégies conçues pour :

• éviter l’émergence de nouveaux risques
• s’attaquer aux risques préexistants
• partager et répartir les risques afin d’éviter que les pertes dues aux catastrophes ne soient absorbées par d’autres résultats du développement et ne créent une pauvreté supplémentaire.

Bien que la GRC comprenne des activités de préparation et de réponse aux catastrophes, son action dépasse le cadre de la gestion des catastrophes.

Une stratégie de RRC réussie repose sur une combinaison de changements et de stratégies descendants à l'échelle institutionnelle et d'approches locales et communautaires ascendantes. Les programmes de gestion des risques de catastrophe ne devraient pas être menés de manière indépendante, mais devraient plutôt être intégrés dans la planification et la pratique du développement, car les catastrophes reflètent un développement défaillant ou inégal, des processus économiques et sociaux non durables et des sociétés mal préparées aux risques. Les approches doivent tenir compte des différents niveaux de risque (du risque intensif au risque chronique) et des facteurs de risques sous-jacents. Elles doivent également être adaptées aux contextes locaux. Il n’existe pas d’approche unique concernant la gestion des catastrophes, mais il existe un certain nombre d’approches et de cadres qui ont été mis en œuvre de manière efficace pour réduire les risques de catastrophe. Toutefois, avant de s’attaquer à la réduction des risques, il convient de comprendre les aléas associés à ces risques, ainsi que l’exposition et la vulnérabilité des personnes et des biens à ces aléas.

Comment réduire les risques ?

La gestion des risques de catastrophe implique la mise en place d’activités liées aux domaines suivants :

Prévention

Activités et mesures visant à éviter les risques de catastrophe existants ou émergents (se révèlent souvent moins coûteuses que l’aide et la réponse aux catastrophes). Par exemple, éloigner les personnes et les biens exposés d’une zone considérée à risque. Voir l'article connexe sur la réinstallation planifiée, qui reste une tâche difficile même lorsque les maisons sont inondées et que les côtes s'érodent.

Atténuation

L’atténuation ou la limitation des effets néfastes des risques et des catastrophes connexes. Par exemple, la construction de dispositifs de protection contre les inondations, la plantation d’arbres pour stabiliser les terrains en pente et la mise en œuvre de normes strictes en matière d’utilisation des sols et de construction des bâtiments. Voir l'article connexe sur des économies réalisées grâce aux mesures d’atténuation : une piste conçue pour faire face aux différents aléas naturels à l'aéroport international de Portland permettrait d’économiser jusqu'à 50 dollars pour chaque dollar investi dans les mesures d’atténuation.

Transfert

Le processus de transfert formel ou informel des conséquences financières de risques particuliers d’une partie à l’autre, par lequel un ménage, une communauté, une entreprise ou une autorité publique obtient des ressources de l’autre partie après la survenue d’une catastrophe, en échange d’avantages sociaux ou financiers continus ou compensatoires fournis à cette autre partie. Les assurances, par exemple. Voir l'article connexe sur l'accroissement du financement des risques de catastrophe au Maroc via les marchés privés pour transférer le risque souverain.

Préparation

Les connaissances et les capacités des gouvernements, des organisations professionnelles d’intervention et de rétablissement, des communautés et des individus pour anticiper, les impacts des catastrophes probables, imminentes ou actuelles, y répondre et s'en relever. Par exemple, l’installation de systèmes d’alerte précoce, la définition d’itinéraires d’évacuation et la préparation de fournitures d’urgence. Voir l'article connexe sur le nouveau monde Minecraft de NRMA Insurance, qui enseigne aux enfants australiens l’importance de la préparation aux feux de brousse. 

Source du texte : UNDRR, 2017Les exercices de simulation (SIMEX) jouent un rôle crucial dans la promotion d’une culture de réduction des risques de catastrophe et constituent une activité de préparation aux risques. Plus d'informations sont disponibles ici.

La mise en œuvre de ces activités et mesures intervient rarement de manière isolée et comprend un certain nombre d’activités associées, notamment :

Les activités liées à la réduction des risques peuvent être structurelles, par exemple l’aménagement du territoire et la mise en œuvre de normes de construction, et non structurelles, par exemple la sensibilisation de la population, l’élaboration de politiques et la législation. La gouvernance des risques est définie comme la manière dont les pouvoirs publics, la société civile et d’autres acteurs organisent la GRC, par exemple à travers les dispositions institutionnelles, la législation et la décentralisation, ainsi que les mécanismes de participation et de responsabilisation. Il est clairement établi que les pays à faible revenu et à faible gouvernance sont plus vulnérables et moins résilients face aux risques de catastrophe.

La RRC s’avère particulièrement efficace en associant les forces, les attributs et les ressources disponibles au sein d’une communauté, d’une société ou d’une organisation. C'est ce que l’on appelle collectivement la capacité. Les activités de GRC sont conçues pour accroître la résilience des individus, des communautés, de la société et des systèmes afin de résister, d’absorber, de s’adapter, de se relever et d’améliorer le bien-être des individus face aux divers aléas. Les activités de réduction et de gestion des risques peuvent donc permettre de renforcer la résilience face à d’autres risques. Outre le développement, la GRC devrait donc être intégrée dans un certain nombre de secteurs, y compris les changements climatiques et les conflits.

Définir et comprendre les risques : le fondement de la réduction des risques

La sensibilisation, l'identification, la compréhension et la mesure des risques de catastrophe constituent tous des éléments fondamentaux de la gestion des risques de catastrophe (Stratégie internationale des Nations Unies pour la prévention des catastrophes, 2015b). La réduction des risques de catastrophe repose sur la prise (ou l’absence) de décisions et de choix. Les informations sur les risques jouent un rôle dans cinq domaines clés de la prise de décision :

IDENTIFICATION DES RISQUES

Étant donné que les dommages et les pertes causés par les catastrophes survenues par le passé sont souvent mal connus, et que les dommages et les pertes potentiels qui pourraient résulter de catastrophes futures (y compris des événements peu fréquents, mais à fort impact) peuvent ne pas être connus du tout, la GRC est considérée comme une question à faible priorité. Une communication appropriée d’informations solides sur les risques au moment opportun peut permettre de sensibiliser la population et de déclencher une action. Voir l'article connexe sur les cinq types de séismes nationaux et les trois types régionaux publiés par la Global Earthquake Model Foundation en vue du bien public.

Réduction des risques

Les informations sur les dangers et les risques peuvent être utilisées pour éclairer un large éventail d’activités visant à réduire les risques, depuis l’amélioration des réglementations de construction et la conception de mesures de réduction des risques (telles que la protection contre les inondations et les ondes de tempête), jusqu'à la réalisation d’évaluations des risques au niveau macro pour différents types de bâtiments (afin de hiérarchiser les investissements dans la reconstruction et le renforcement, par exemple). Voir l'article connexe sur quatre moyens de réduire les risques disproportionnés d’inondation et de renforcer la résilience de toutes les communautés.

Préparation

Il est essentiel de connaître la zone géographique concernée, ainsi que l’intensité et la fréquence des différents aléas, pour planifier les itinéraires d’évacuation, créer des abris et organiser des exercices de préparation. La mesure de l’impact des différents aléas – nombre potentiel de bâtiments endommagés, de morts et de blessés, d'aléas secondaires – permet de mettre en place des plans détaillés et réalistes pour mieux répondre aux catastrophes, ce qui peut ainsi contribuer à la réduction de la gravité des événements naturels indésirables. Voir l'article connexe sur la préparation des villes indiennes aux inondations à l’aide de la technologie prédictive.

Protection financière

L’analyse des risques de catastrophe est née du besoin du secteur financier et des assurances de quantifier le risque d’événements naturels à fort impact, relativement rares. Les gouvernements aspirent de plus en plus à gérer leur risque financier souverain ou à soutenir des programmes qui gèrent les risques financiers individuels (par exemple, la microassurance ou l’assurance des ménages contre les séismes). Voir l'article connexe sur l'assurance d’évacuation contre les catastrophes de la Micro Insurance Company (MIC).

Reconstruction résiliente

L’évaluation des risques peut jouer un rôle essentiel dans la modélisation de l’impact avant qu’un événement ne se produise (dans les jours précédant un cyclone, par exemple). Elle permet également de fournir des estimations initiales et rapides des pertes humaines, physiques et économiques au lendemain d’une catastrophe. En outre, les informations sur les risques pour étayer une reconstruction résiliente doivent être disponibles avant même la survenue d’un événement, car après celle-ci, le temps fait généralement défaut pour réunir les informations nécessaires à une conception résiliente et aux plans d’occupation des sols. Voir l'article connexe sur trois façons de reconstruire en mieux après un tsunami.

Source : d’après le Dispositif mondial de réduction des effets des catastrophes et de relèvement (GFDRR), 2014a

Si les personnes exposées aux aléas ne sont pas conscientes des risques auxquels elles sont exposées, il est difficile de comprendre comment ou pourquoi les ménages, les entreprises ou les gouvernements investiraient dans la réduction de leurs niveaux de risque. Toutefois, si la sensibilisation aux risques peut être une condition préalable, l’importance que les individus attachent à la gestion de leurs risques ne peut, quant à elle, être appréhendée qu’en considérant l’ensemble des contraintes et possibilités sociales, économiques, territoriales et environnementales auxquelles ils sont confrontés – voir l’article sur Ratnapura et la rivière Chao Phraya ci-dessous.

Bien que nous jouissions de plus de 30 ans d’expérience dans la recherche sur les risques de catastrophe, une grande partie de celle-ci n’est toujours pas disponible sous une forme compréhensible ou utile pour les personnes qui en ont le plus besoin. Il est donc nécessaire que les scientifiques et les chercheurs s’efforcent de produire des informations relatives aux risques compréhensibles et exploitables par différents types d'utilisateurs : autrement dit, la connaissance des risques. Pour y parvenir, une collaboration et un partenariat accrus entre scientifiques, chercheurs et personnes impliquées dans la réduction des risques de catastrophe, allant des gouvernements aux communautés locales, sont essentiels.

Œuvrons-nous vraiment à la réduction des risques de catastrophe ?

Bien que nous ayons réalisé certains progrès dans la réduction de la mortalité due aux catastrophes associées aux risques intensifs, l’exposition croissante des personnes et des biens économiques aux aléas signifie que la mortalité et les pertes économiques résultant de risques chroniques ont tendance à augmenter et que les pertes économiques mondiales absolues dues aux catastrophes sont elles aussi en hausse, même s’il n'existe pas de lien avec le PIB. Certains pays à revenu faible ou intermédiaire pourraient ne pas disposer de la capacité financière nécessaire pour faire face aux pertes annuelles moyennes probables dues aux futures catastrophes, qui menacent l’existence économique même de nombreux petits États insulaires en développement.

Nous générons des risques plus rapidement que nous ne les réduisons.

Nous devons redoubler d’efforts pour prévenir les nouveaux risques, qui apparaissent déjà en raison de l’urbanisation croissante, des menaces liées aux changements climatiques et d’autres facteurs de risque sous-jacents. Dans un monde de plus en plus interconnecté, nous constatons que les catastrophes peuvent avoir des défaillances simultanées. Le développement peut être durable ; il s’agit simplement de déterminer si nous pouvons modifier notre approche à temps pour empêcher les risques de catastrophe d’atteindre des niveaux dangereux.

Nous avons réalisé plus de progrès dans la gestion des catastrophes que dans la réduction des risques de catastrophe.

Au cours des 10 dernières années, des progrès significatifs ont été accomplis dans le renforcement des capacités de préparation, de réponse et d’alerte précoce par rapport aux catastrophes, ainsi que dans la réduction de certains risques, selon l’outil de suivi du Cadre d’action de Hyogo. Toutefois, les progrès ont été limités dans la plupart des pays en matière de gestion des risques sous-jacents.

Bien que nous sachions comment réduire les risques de catastrophe, un manque d’incitation à le faire est souvent observé.

Les particuliers, les gouvernements et les entreprises ont tendance à minimiser les pertes futures à faible probabilité et semblent réticents à investir dans la GRC. Malgré l’ampleur des coûts engendrés par les catastrophes, la réduction des risques est souvent perçue comme une question moins prioritaire que la stabilité fiscale, le chômage ou l’inflation. De nouvelles données démontrent toutefois que le coût de renonciation est élevé et que de nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire, ainsi que les petits États insulaires en développement, seront financièrement incapables de faire face aux pertes futures prévues dues aux catastrophes tout en maintenant leur capacité de développement. En d’autres termes, ils ne sont pas résilients.

Les coûts et les avantages de la gestion des risques de catastrophe doivent être pleinement intégrés dans les investissements publics et privés à tous les niveaux, dans le système financier et dans la conception des mécanismes de partage des risques et de protection sociale. Les analyses coûts-avantages peuvent être élargies pour mettre en lumière les compromis implicites de chaque décision, notamment les avantages en aval et les économies financières en matière de réduction de la pauvreté et des inégalités, de durabilité environnementale, de développement économique et de progrès social. Elles peuvent également contribuer à déterminer qui reste vulnérable aux risques, qui supporte les coûts et qui récolte les bénéfices. Une approche aussi large de l’analyse coûts-avantages peut accroître la visibilité et l’attrait des investissements dans la réduction des risques de catastrophe.

La bonne nouvelle, c'est que nous pouvons réaliser des choses remarquables en investissant dans la réduction des risques de catastrophe. Il existe d’innombrables exemples de réussite en matière de RRC, allant des approches participatives communautaires à la réduction globale de la mortalité due aux catastrophes associées aux risques intensifs.

Toutefois, il convient de reconnaître que l’impact de certaines mesures de GRC peut prendre un certain temps. Il faudra peut-être des décennies pour que les résultats des nouvelles réglementations en matière d’aménagement urbain et des nouvelles normes en matière de construction se traduisent par une réduction des pertes dues aux catastrophes (une fois qu’un certain nombre de projets de développement urbain et de constructions respectant ces nouvelles normes aura été atteint).

L'avenir de la RRC exige que nous évaluions les coûts et les avantages de la GRC, que nous réformions la gouvernance des risques, que nous passions de l’information sur les risques à la connaissance de ces derniers et que nous renforcions le principe de redevabilité.

Dernière mise à jour le : 1 décembre 2024

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