Développement urbain sans planification adéquate
La prise en compte ou non des risques de catastrophe dans les décisions d’investissement en matière de planification urbaine exercera une influence décisive sur l’avenir de la réduction des risques de catastrophe.
UNDRR, 2013
Une nouvelle vague d’urbanisation voit le jour dans les pays exposés aux catastrophes, entraînant l’émergence de nouvelles possibilités d’investissements résilients.
Les populations, la pauvreté et les risques de catastrophe se concentrent de plus en plus dans les villes. Le taux d’urbanisation croissant et l’augmentation de la densité de population (dans les villes) peuvent entraîner l’émergence de risques, en particulier lorsque l’urbanisation est rapide, mal planifiée et intervient dans un contexte de pauvreté généralisée. Dans de nombreuses villes, on observe que l’augmentation des concentrations de population et d’activités économiques coïncide avec des zones d’exposition à des risques élevés.
Selon les estimations, d'ici à 2050, la population urbaine exposée aux cyclones passera de 310 millions à 680 millions, tandis que l’exposition aux tremblements de terre de forte intensité passera de 370 millions à 870 millions. Les investissements dans les projets de développement urbain devraient également connaître une hausse. De 7 200 milliards de dollars des États-Unis en 2011, ils devraient passer à 12 000 milliards d'ici 2020.
En 2015, le Forum économique mondial a indiqué qu'une mauvaise planification urbaine constituait un facteur de risque notable. L’importance de ce risque est soulignée par le fait qu’en 2012, plus de 60 % de la zone urbaine prévue pour 2030 n’était pas encore construite.
Les régions urbaines sont de plus en plus exposées et créent de nouveaux modèles de risques intensifs ; parallèlement, un développement urbain sans planification adéquate et mal géré a généré de nouveaux aléas et des risques chroniques :
- Développement urbain et aléas. Le développement urbain peut modifier l’environnement ou l’écosystème par le biais, entre autres, de l’expansion des zones pavées et imperméables, qui empêchent la pluie d’être absorbée dans le sol, augmentant ainsi les risques d’inondation, en particulier dans les zones de basse altitude. Des villes urbanifiées et gérées de façon inadaptée créent également de nouveaux risques menaçant de fragiliser les avancées actuelles en matière de développement. L’absence d’infrastructures et de services adéquats, les logements à risque, les services de santé inadaptés et médiocres peuvent transformer un risque naturel en catastrophe. Par exemple, une mauvaise gestion des déchets solides peut bloquer les réseaux d’eaux pluviales et d’égouts, ce qui peut entraîner des engorgements et des inondations. La destruction ou l’endommagement des infrastructures peut entraîner une pénurie ou une contamination de l’eau. Le manque d'accès à des logements sûrs offrant des conditions favorables d’approvisionnement en eau, d’assainissement, à des soins de santé et à une éducation de qualité affecte la capacité des résidents urbains à se relever. En outre, les risques peuvent être d’origine humaine, liés à une réglementation insuffisante en matière de construction et de pratiques industrielles dans les zones urbaines (comme dans le cas de l’effondrement d'une usine de vêtements au Bangladesh, en 2013), ou de la fourniture inadéquate de services tels que la gestion des déchets (comme pour l’éboulement d’ordures qui a tué plus de 200 personnes dans un quartier informel de Manille, aux Philippines, Reuters-AlertNet, 2000).
- Développement urbain et exposition. La concentration croissante de personnes et de biens dans des zones à haut risque ainsi que la marginalisation des populations urbaines pauvres dans des zones particulièrement à risque augmentent l’exposition aux catastrophes. Cela signifie également que les catastrophes touchent davantage d’habitants urbains avec des conséquences de plus en plus néfastes pour l’emploi, le logement et les infrastructures essentielles, telles que les routes, l’approvisionnement en électricité et l’approvisionnement en eau. Les raisons économiques ou politiques qui sous-tendent l’expansion urbaine l’emportent souvent sur la prise en compte des risques.
- Développement urbain et vulnérabilité. De nombreuses caractéristiques de la planification et du développement urbains actuels augmentent la vulnérabilité, notamment le fait que les risques de catastrophe sont rarement pris en compte dans les décisions d’investissement. La faiblesse des réglementations, par exemple l’absence d’application des normes de construction, des permis de construire et des investissements réglementaires, souvent liée à la corruption, permet de transférer le risque des entreprises de construction à ceux qui vivent et travaillent dans les bâtiments. Les groupes les plus vulnérables, qui vivent généralement dans la pauvreté, ont tendance à s’installer et à construire des maisons dans des endroits considérés à risque (informels) et ne disposent pas d’infrastructures et de services essentiels adéquats. Les personnes citadines pauvres sont particulièrement vulnérables aux changements climatiques et aux aléas naturels en raison de leur emplacement au sein des villes et de l’absence de services essentiels fiables.
L’urbanisation étant un reflet de la croissance économique, le développement urbain rapide a conduit à une concentration de personnes et de biens dans des zones à risque, notamment les côtes vulnérables aux cyclones tropicaux et aux tsunamis et les bassins fluviaux. Cependant, dans de nombreuses villes et de nombreux pays qui ont réussi à attirer des investissements économiques, les investissements dans la réduction des risques de catastrophe et les capacités de mise en œuvre ont souvent pris du retard. As a consequence, new patterns of intensive risk have emerged.https://www.youtube.com/embed/-DxA_tJhIIk
Le risque de catastrophe peut augmenter plus rapidement dans les centres urbains de petite et moyenne taille à croissance rapide que dans les zones rurales ou les grandes villes.
UNDRR, 2011
À mesure que les villes s’enrichissent, les investissements dans les infrastructures et les services tendent à réduire les risques chroniques. En revanche, dans la plupart des pays à revenu faible ou intermédiaire, le développement urbain entraîne de nouveaux types de risques à la fois chroniques et intensifs, en particulier dans les quartiers informels, ainsi que des niveaux élevés de dégradation de l’environnement. Le développement urbain dans ces pays est marqué par la ségrégation sociale, caractérisée par un accès inégal aux zones urbaines, aux infrastructures, aux services et à la sécurité. Les ménages à faible revenu, en particulier, sont souvent contraints d’occuper des zones à risque, à faible valeur foncière, où les infrastructures et la protection sociale sont insuffisantes ou inexistantes et marquées par des niveaux de dégradation de l’environnement élevés. Ces situations entraînent une ségrégation des risques de catastrophe spatiale et sociale.
Jusqu'à 90 % des habitants des zones urbaines des pays à faible revenu vivent dans un logement inadéquat en matière de sécurité et exposé aux risques de catastrophe.
UNDRR, 2015a
Historiquement, une grande partie de la croissance urbaine dans les pays à revenu faible et intermédiaire est due aux mécanismes informels d’acquisition de terres, de construction et de fourniture d’infrastructures. L’informalité urbaine, tant dans l’économie informelle que dans les quartiers informels, est souvent associée à une faible rémunération et à une forte exposition aux aléas environnementaux. Ainsi, la mortalité et les risques chroniques se concentrent de manière disproportionnée dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. Toutefois, les conditions de vie et de travail des personnes travaillant dans le secteur informel reflètent des problèmes plus larges de pauvreté et d’inégalités. De même, la croissance des quartiers informels est moins liée au taux de croissance démographique d’une ville qu'à la qualité de la gouvernance. https://www.youtube.com/embed/CoAdcBYoKXs
Possibilité de renforcement de la résilience
Le développement urbain rapide peut accroître les risques de catastrophe à des niveaux insoutenables. Il est fort probable que la nouvelle croissance urbaine en Asie du Sud, en Afrique subsaharienne et dans d’autres régions du globe amplifie et exacerbe les risques de catastrophe. Cependant, alors qu’une nouvelle vague d’urbanisation apparaît dans les pays exposés aux risques de catastrophe, de nouvelles possibilités de renforcement de la résilience se profilent également.
En tant que secteur d’activité formel, le développement urbain implique une série de parties prenantes allant des propriétaires fonciers aux investisseurs, en passant par les compagnies d’assurance, les fournisseurs de services publics et les législateurs. Dans le domaine du développement urbain, il existe un certain nombre de manières de réduire les risques à différents stades du projet, des phases de préconception (conception du cahier des charges et du site), de préconstruction (élaboration de propositions, documents d’appel d’offres et passation de marchés) à la phase d’achèvement des travaux (y compris l’exploitation et l’entretien de l’infrastructure). La prise de décisions visant à réduire les risques de catastrophe dépend des parties prenantes impliquées et de leur influence, y compris de la sensibilisation aux risques.
Les approches visant à réduire et à gérer les risques de catastrophe dans le cadre du développement urbain incluent :
- Les investissements et la réglementation publique, par exemple l’application de réglementations visant à améliorer la sécurité, y compris les normes de construction et les règles en matière d’urbanisme. Voir l'article connexe sur une nouvelle norme de construction permettant pour la première fois de cartographier la menace de tornade.
- La création d’infrastructures résilientes, par exemple des infrastructures résistantes aux tremblements de terre. Voir l'article connexe sur la formation de la future génération d’ingénieurs afin de rendre les infrastructures résilientes à Porto Rico.
- La fourniture de services adéquats, par exemple la fourniture d’électricité et de services de maintenance connexes, l’approvisionnement en eau et la fourniture de systèmes de drainage dans les environnements urbains pouvant contribuer à réduire le risque d’inondation et à accroître l’intérêt des individus à protéger les biens. Voir l'article connexe sur la défaillance du réseau électrique texan, qui montre comment les microréseaux offrent l’espoir d'un avenir meilleur.
- Le transfert de risques, par exemple au moyen d'un système d’assurance à subventions croisées qui offre aux ménages démunis une couverture d’assurance contre les catastrophes. Voir l'article connexe sur les assureurs qui mettent en place des couvertures d’assurance contre les vagues de chaleur dans les villes marquées par un contexte de réchauffement planétaire.
- Une gouvernance efficace des risques, par exemple en intégrant la réduction des risques de catastrophe dans les réglementations municipales et en veillant à ce qu’elle soit partie intégrante du développement local. Voir l'article connexe surla planification de la résilience, qui met en lumière des possibilités d'investissement au niveau de la ville
Les normes de construction, le zonage et l’aménagement du territoire ont été essentiels pour aborder les risques urbains existants et l’accumulation de nouveaux risques.
Les investissements dans les infrastructures à l’échelle requise pour atteindre les objectifs économiques et de développement durable dépendront de plus en plus de l'implication du secteur privé, en particulier dans les pays à faible revenu où les besoins en infrastructures ne peuvent être satisfaits par les dépenses publiques. Des mesures ont déjà été mises en place pour encourager les investissements des promoteurs urbains privés dans des initiatives de gestion des risques de catastrophe. Par exemple, les promoteurs qui possèdent ou gèrent des bâtiments après leur construction auront tout intérêt à protéger leurs bénéfices contre les pertes, y compris celles liées aux catastrophes. La construction écologique est de plus en plus intégrée dans les efforts des villes pour développer des espaces de vie plus durables d’un point de vue social et environnemental. Les promoteurs immobiliers mettent de plus en plus en avant des aspects tels que l’efficacité énergétique, les espaces sociaux et les faibles impacts environnementaux comme facteurs de compétitivité.
Le développement urbain résilient nécessite d’inclure les secteurs formel et informel et de coopérer avec eux.
Dans de nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire, le secteur informel représente une proportion importante de nombreuses zones urbaines. Pour renforcer la résilience, il est donc essentiel de faire participer et d’inclure les personnes impliquées dans l'économie informelle et vivant dans des quartiers informels, et de coopérer avec elles. L’économie informelle se développe et son évolution sera déterminante pour les possibilités de transition vers une économie plus inclusive, résiliente et verte. Il s'agira donc d'améliorer l’économie informelle existante. Les initiatives devraient viser à encourager les segments du secteur informel qui favorisent l’inclusion ou fournissent une résilience urbaine et des avantages publics écologiques, tels qu’un approvisionnement en eau de qualité. De nombreux gouvernements ont mis en place des cadres d'action publique destinés à améliorer et à régulariser les quartiers informels. Ces mesures peuvent inclure l’installation d’infrastructures de réduction des risques telles que le drainage et la stabilisation des terrains en pente. Dans d’autres contextes, les politiques qui restent axées sur l’éradication ou la relocalisation peuvent exacerber les risques et les vulnérabilités.
Le développement urbain résilient va de pair avec la réduction de la pauvreté et des inégalités, la gestion de l’environnement et l’adaptation aux changements climatiques.
Le développement urbain ayant une influence directe sur la dégradation de l’environnement, qui à son tour accentue les risques et la vulnérabilité, les stratégies visant à renforcer la résilience doivent comprendre des investissements dans le drainage et la gestion de l’eau, ainsi que la prévention du développement dans les zones de basse altitude. La mise en œuvre de ces stratégies repose à son tour sur une bonne gouvernance urbaine et locale. Bien que l’adaptation des villes aux changements climatiques ait davantage progressé que la réduction des risques de catastrophe, ces efforts ont néanmoins encouragé la mise en place de pratiques urbaines innovantes qui ont permis de réduire les risques.
Climate Central, 2023
De plus en plus d’études indiquent que les forêts urbaines – lesarbres des villes et des communautés environnantes – et d’autres espaces verts peuvent contribuer à l’adaptation des villes aux changements climatiques. L’illustration ci-dessus souligne les bénéfices générés par la plantation d’arbres dans la ville de Miami, en Floride (États-Unis). Voir les résultats, fournis par Climate Central, pour d’autres villes ici.
Le renforcement de la gouvernance urbaine visant à impliquer et à responsabiliser les citoyens, ainsi qu’à établir des partenariats avec la société civile et le secteur privé, constitue vraisemblablement l’élément principal dans la lutte contre les risques urbains.
UNDRR, 2015a
La version concise du Bilan mondial 2015 sur la réduction des risques de catastrophe (Pocket GAR 2015) souligne que les pays à revenu élevé et certaines grandes villes des pays à revenu intermédiaire ont réalisé des progrès notables dans la mise en place d’un développement urbain tenant compte des risques au cours de la période couverte par le Cadre d’action de Hyogo. Parmi les évolutions les plus prometteuses de ces dernières années figurent les villes qui ont su reprendre le contrôle de leur planification et de leur gestion tout en renforçant leur gouvernance urbaine grâce à la mise en place de partenariats innovants entre les autorités locales, les ménages et les communautés. Plus de 2 000 villes ont adhéré à l’initiative MCR 2030, « Pour des villes résilientes » (Making Cities Resilient), de la Stratégie internationale des Nations Unies pour la prévention des catastrophes.
La gouvernance urbaine et locale influence non seulement la manière dont les villes se développent et le lieu où elles se développent, mais surtout l’accès des populations citadines pauvres à des terrains sûrs, à des logements et aux infrastructures et services essentiels qui sont indispensables pour vivre en sécurité. De nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire ne disposent pas des capacités nécessaires leur permettant de planifier et de gérer le développement urbain de manière appropriée et en tenant compte des risques, en particulier dans les petits centres urbains. Par conséquent, les risques de catastrophe urbains ont augmenté plus rapidement qu’ils n’ont été réduits. Cependant, dans toutes les zones géographiques, indépendamment des revenus perçus par les individus, on observe des exceptions de villes bien gouvernées qui ont su fournir des infrastructures et des services à leur population.
Dernière mise à jour le : 30 juin 2024
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