Risque souverain
Le risque souverain est l'impact économique (ou financier) auquel un gouvernement serait confronté en cas de catastrophe.
Si l'éventualité d'une catastrophe n'est pas prise en compte dans le budget d'un gouvernement et si une catastrophe se produit, le pays peut se retrouver en situation de déficit et sa solvabilité peut être compromise. Une stratégie de financement du risque souverain vise à renforcer la capacité du gouvernement à faire face à une catastrophe sans mettre son équilibre budgétaire en péril.
Qu’est ce que le risque souverain
Le terme « souverain » fait référence à l'État, qui représente ses citoyens. Le « risque souverain », ou « risque pays », est le risque qu'un gouvernement se retrouve dans l'incapacité de rembourser sa dette (dette souveraine) ou d'honorer ses autres obligations. Il couvre aussi plus généralement le risque lié à l'investissement dans un pays donné ou à la fourniture de fonds à son gouvernement. Dans le contexte des catastrophes, le risque souverain est l'impact économique auquel un gouvernement serait confronté en cas de catastrophe affectant ses citoyens.
Pourquoi le risque souverain est-il important ?
L'État a des obligations financières, c'est-à-dire qu'il doit assurer des dépenses publiques. Certaines de ces obligations sont directes et doivent notamment couvrir la charge de la dette, les dépenses budgétaires, les retraites et d'autres mécanismes de sécurité sociale, tandis que d'autres sont indirectes et classées comme explicites ou implicites. Les obligations explicites sont celles qui ont une base légale ou contractuelle, mais qui ne s'appliquent que si un événement particulier se produit, c'est-à-dire que l'État apporte sa garantie financière à des représentants infranationaux des pouvoirs publics ou à des entreprises privées ou publiques, et doit, si un seuil financier n'est pas atteint, leur verser un montant convenu. Les obligations indirectes implicites sont des engagements qui ne reposent pas sur des instruments juridiques. Il peut s'agir en particulier d'obligations morales et rien ne permet de dire que l'État y sera contraint un jour. La faillite du système financier ou du système de sécurité sociale ainsi que les conséquences financières de catastrophes sont des exemples de ces obligations.
Les catastrophes peuvent parfois avoir des conséquences désastreuses pour les petites économies insulaires ; le poids financier du redressement est souvent disproportionné par rapport à la capacité économique des pays et territoires insulaires du Pacifique.
ODI, 2015
Si les dépenses relatives au relèvement ne sont pas prises en compte et si une catastrophe se produit, un pays peut se trouver en situation de déficit. Le risque souverain couvre des pertes potentielles qui doivent être prises en charge une fois que la catastrophe a eu lieu (il correspond donc au coût du redressement, de la reconstruction). La plupart des gouvernements des pays en développement, en particulier les plus petits et les moins avancés, n'ont pas les moyens de faire face aux dépenses liées à une catastrophe majeure. Si l'impact est important, le gouvernement peut devoir gérer la situation en utilisant des ressources affectées à d'autres obligations. La réorientation des fonds pour couvrir ces événements rendrait secondaires les projets de développement du pays et résulterait en une augmentation de sa dette.
Pays confrontés à un déficit de financement pour des pertes provoquées par une catastrophe centennale (UNDRR, 2015). Les pays ayant un déficit budgétaire ou des réserves insuffisantes peuvent ne pas être en mesure de couvrir de telles pertes. Cela ne pose pas de problème pour des pays comme les États-Unis, le Canada et la plupart des pays d'Europe (à l'exception de la Grèce), mais des pays comme Madagascar, le Pakistan et le Nicaragua seraient confrontés à un important déficit de financement.
Que peut-on faire pour réduire le risque souverain ?
Dans le domaine de la réduction des risques de catastrophe et de l'adaptation aux changements climatiques, l'assurance et d'autres formes de financement des risques visant de manière pragmatique à protéger les pays contre le risque souverain et, théoriquement, à renforcer leur résilience suscitent un enthousiasme croissant. Les catastrophes futures sont désormais acceptées comme étant des engagements conditionnels des gouvernements. Cela signifie que les catastrophes sont traitées comme des dettes potentielles susceptibles de devenir réelles pour tous les citoyens (la société) si le risque de catastrophe se matérialise.
Les gouvernements sont, en principe, responsables de la sécurité de leurs citoyens, ce qui implique que la résilience des citoyens doive relever du secteur public. Cependant, le développement des systèmes de financement des risques reflète généralement une notion plus restrictive de l'État. Souvent, c'est le gouvernement et ses accords financiers internationaux qui sont protégés contre les catastrophes, mais pas la nation et tous les individus qui la composent.
Les gouvernements désireux de renforcer leur capacité de réponse devront généralement conjuguer un certain nombre d'instruments financiers et de politiques mutuellement complémentaires.
Comme la dette externe ou interne doit être payée, une stratégie de financement est nécessaire qui doit aborder non seulement la manière d'accéder aux ressources financières pour couvrir les pertes, mais aussi les possibilités d'action en amont pour réduire ces pertes. Cela constitue une réelle incitation non seulement à procéder à une évaluation sérieuse des risques, mais aussi à mettre en œuvre des mesures de réduction des risques. Le risque souverain est une raison convaincante pour faire de la stratégie de gestion des risques une responsabilité de l'État et transférer l'obligation de rendre des comptes.
La protection financière aidera les gouvernements à mobiliser des ressources immédiatement après une catastrophe, tout en atténuant l'impact budgétaire à long terme de cette catastrophe. Toutefois, une stratégie globale de gestion des risques devrait inclure de nombreux autres aspects, y compris des programmes visant à mieux identifier les risques, à réduire l'impact des événements indésirables et à renforcer les services d'urgence.
Une stratégie de financement du risque souverain vise à renforcer la capacité du gouvernement à faire face à une catastrophe sans mettre son équilibre budgétaire en péril. Un certain nombre d'instruments sont disponibles pour élaborer une telle stratégie, chacun étant caractérisé par sa propre structure de coûts et d'autres paramètres.
Ils peuvent être classés en instruments ex post (après une catastrophe) et ex ante (avant une catastrophe). Les instruments ex post sont des sources qui ne nécessitent pas de planification préalable, tels que les réaffectations budgétaires, les prêts domestiques, les prêts internationaux, l'augmentation des impôts et l'aide des donateurs. Les instruments de financement des risques ex ante nécessitent une planification proactive et comprennent les réserves ou les fonds de calamité, les provisions budgétaires pour imprévus, les prêts conditionnels et les mécanismes de transfert du risque. Ces mécanismes de transfert sont des instruments par lesquels le risque est cédé à un tiers, tels qu'un organisme traditionnel d'assurance ou de réassurance, un organisme d'assurance paramétrique ou encore un organisme proposant des instruments de transfert alternatif des risques tels que les obligations-catastrophes.
Il est important de mettre en place un cadre réglementaire et de surveillance favorable pour soutenir un secteur de l'assurance suffisamment solide qui ait les capacités financières requises pour absorber et, le cas échéant, transférer les risques de catastrophe, et qui au final tarifie le risque de manière adaptée pour encourager la réduction des risques.
Une stratégie financière efficace contre les catastrophes provoquées par des aléas naturels repose sur la conjugaison de ces instruments, en tenant compte du profil de risque budgétaire du pays, du coût des instruments disponibles et du probable profil de décaissement après une catastrophe.
Une évaluation complète des risques de catastrophe identifiant les expositions et les interdépendances ainsi que le leadership, au niveau national, des ministères et des ministres des finances est essentielle à l'élaboration et à la mise en œuvre de stratégies intégrées de financement des risques de catastrophe.
Dernière mise à jour le : 1 décembre 2025
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