Gestión del riesgo de inundaciones en la Argentina: Un camino gradual hacia un enfoque integrado

A lo largo de tres décadas, el Banco Mundial ha ayudado a la Argentina a implementar proyectos de gestión del riesgo de inundaciones —que han sido eficaces y han tenido resultados satisfactorios—, a mejorar la infraestructura, a reducir la vulnerabilidad y a hallar un equilibrio entre las soluciones verdes (basadas en la naturaleza) y las grises (infraestructura tradicional). En la actualidad, las personas están aprendiendo a convivir con el agua en lugar de combatirla. Desde 1992 los proyectos del Banco Mundial en la Argentina han permitido que más de 6 millones de personas cuenten con una mejor protección contra las inundaciones.

Durante varias décadas de trabajo, el Banco Mundial ha reunido historias de personas que se beneficiaron de los diversos proyectos que se llevaron adelante para lidiar con las inundaciones en la Argentina. Estas historias se presentan en el video “Inundaciones en la Argentina: 20 años de trabajo”.

“No, acá estamos mucho mejor, si allá era horrible. Vivíamos en la costa de la calle. No teníamos nada, estábamos arriba del zanjón ese. Encima era un peligro también los días de lluvia porque eso quedaba todo… agua [todo se inundaba] … Sí, mucho mejor porque allá les teníamos encerrados, no salían [los niños] a ningún lado. Acá por lo menos tienen su cancha, que se divierten, que juegan, que andan…”.

- Ramona Lopez, que se benefició con el Proyecto de Prevención de Inundaciones y Drenaje Urbano

“Ahora podemos tomar cursos sobre qué hacer ante fenómenos meteorológicos extremos, podemos mejorar nuestras habilidades, etc. Ahora vemos las mejoras, y las personas [del barrio] participan más. Creo que es importante ser socorrista del barrio para que, en caso de emergencia, podamos evacuar”.

- Yolanda Meza, residente y socorrista del Barrio Cildáñez, en la ciudad de Buenos Aires, que se benefició con el Proyecto de Apoyo a la Gestión del Riesgo de Inundaciones en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Desafío

Las inundaciones son una de las amenazas climáticas más frecuentes de la Argentina y representan un importante desafío de desarrollo, que tiene impactos ambientales y socioeconómicos considerables. Las inundaciones provocadas por el fenómeno de El Niño-Oscilación del Sur de 1991-92 causaron pérdidas económicas por un valor de USD 905 millones en todo el país (en especial, en las ciudades ubicadas a orillas del río Paraná y en las provincias del norte). Esta crisis aceleró la elaboración de una estrategia a largo plazo para reducir los riesgos y mitigar los efectos de las inundaciones en la Argentina a través de medidas estructurales y no estructurales.

La Argentina se basa principalmente en infraestructura gris tradicional (como canales de drenaje revestidos y defensas de hormigón) para reducir la probabilidad de inundaciones. Por lo general, las iniciativas de implementación se concentran en el ámbito municipal y no se coordinan con las autoridades en los tramos superiores e inferiores de los ríos para mitigar el riesgo de inundaciones de manera integral. Faltan planes de gestión integrada de las cuencas que abarquen aspectos como áreas de riesgo hidrológico y ampliación de los servicios hídricos. Las políticas se han concentrado, ante todo, en reducir la exposición a los peligros y no tanto en determinar de qué forma una planificación espacial cuidadosa puede reducir los riesgos y cómo puede atenuarse la vulnerabilidad de las comunidades.

A pesar de los avances logrados desde la década de 1990, a la fecha alrededor del 28 % de los argentinos todavía viven en zonas propensas a sufrir inundaciones. Muchas personas afectadas por el riesgo de inundaciones podrían caer en la pobreza, ya que gran parte de ellas pertenecen a grupos sociales vulnerables. El Banco Mundial realizó un Diagnóstico de Seguridad Hídrica para la Argentina, que incluyó datos exhaustivos sobre el riesgo de inundaciones, sus impactos, la mitigación y las oportunidades de adaptación. El Banco Mundial utiliza los resultados para interactuar con los clientes y remarcar la importancia de reducir los riesgos de inundaciones y promover el uso de enfoques innovadores en la implementación de los proyectos.

Enfoque

El enfoque del Banco Mundial para apoyar la gestión del riesgo de inundaciones en la Argentina ha cambiado significativamente desde la década de 1980. De la estrategia reactiva que se concentraba, en especial, en la rehabilitación de la infraestructura dañada se pasó gradualmente a la prevención, al desarrollo de infraestructura gris (en particular, defensas) y a la reubicación de comunidades para proteger a las poblaciones vulnerables (a partir de las importantes inundaciones que se produjeron en la década de 1980 y que devastaron centros urbanos ubicados a orillas de los ríos de la cuenca del Plata).

En los últimos tiempos, se ha comenzado a utilizar un enfoque más integral basado en la adaptación al cambio climático y la resiliencia. Con este nuevo enfoque se analizan las oportunidades que existen de incluir infraestructura verde y soluciones basadas en la naturaleza aprovechando los procesos naturales y los servicios de los ecosistemas con el objetivo de mejorar la retención de agua y reducir los caudales máximos mediante estrategias como la ampliación de los cauces fluviales y la creación de humedales, parques lineales, jardines pluviales y cubiertas ecológicas. Los proyectos financiados a través de préstamos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) han apoyado el desarrollo de herramientas técnicas y análisis en la cuenca fluvial para lograr una gestión integral de las principales cuencas argentinas. Estas medidas tenían por objeto mejorar las capacidades normativas, institucionales y regulatorias a fin de gestionar de forma eficiente los riesgos de inundaciones, reducir la vulnerabilidad de las comunidades mediante sistemas de alerta temprana de inundaciones y apoyar programas destinados a grupos específicos (incluidas las mujeres, para reducir las brechas de género).

En los primeros años de la década de 2020, los proyectos del Banco Mundial en la Argentina impulsaron nuevas innovaciones en un enfoque integrado: combinar la infraestructura gris y la verde y fortalecer, al mismo tiempo, las capacidades del Gobierno para gestionar el riesgo de inundaciones de manera eficaz. Este enfoque es prometedor para reducir los impactos de las inundaciones y los costos de inversión, y para ofrecer beneficios en varios aspectos, ya que se pasaría del paradigma de considerar al agua como un riesgo y una molestia al de convivir con ella y reconocer su valor económico, social y ambiental cuando se la gestiona como corresponde.

Resultados

En las últimas cuatro décadas, la Argentina ha realizado importantes avances en el abordaje de los desafíos que se presentan luego de las inundaciones. Alrededor de 3,2 millones de personas se beneficiaron con las obras realizadas en el marco de los proyectos de rehabilitación ante inundaciones, de protección contra las inundaciones y de emergencia como respuesta a las inundaciones causadas por El Niño (entre 1992 y 2006). Estos proyectos se concentraron en reconstruir y rehabilitar infraestructura esencial, en reubicar a las poblaciones de menores ingresos en áreas con menos riesgos de inundación y en fortalecer las defensas contra inundaciones para proteger las provincias del noroeste y del litoral en la cuenca del Paraná, importantes desde el punto de vista económico.

Las iniciativas para mitigar las inundaciones han apoyado la construcción de sistemas de defensa contra inundaciones reforzados, así como de mejores redes de drenaje. Algunos ejemplos destacados son la construcción de sistemas de drenaje en las áreas metropolitanas de Resistencia y de Gobernador Virasoro a través del Proyecto de Prevención de Inundaciones y Drenaje Urbano, que incluyó obras para aumentar la capacidad de drenaje en las cuencas de los arroyos Cildáñez, Maldonado y Vega, y que benefició a alrededor de 3 millones de personas, e intervenciones de drenaje urbano para proteger a 40 000 beneficiarios en la municipalidad de Yerba Buena en 2014.

La Argentina también ha mejorado la preparación frente a inundaciones, y ha puesto el énfasis en la gestión y en medidas no estructurales. El Banco Mundial ha ayudado a la Argentina a elaborar y modernizar las actuales estrategias de gestión del riesgo de inundaciones y los planes maestros de drenaje en todo el país mediante el sistema de alerta temprana establecido en virtud del Proyecto de Apoyo a la Gestión del Riesgo de Inundaciones en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Este proyecto se concentró, en especial, en la elaboración de una nueva estrategia hídrica para la ciudad, con algo más de 3 millones de beneficiarios directos, y para junio de 2023 había logrado reducir los riesgos de inundaciones para alrededor de 47 000 personas en comunidades vulnerables. Esta estrategia incluyó varias actividades de comunicación y educación, como la capacitación de docentes de escuelas públicas primarias y secundarias y la preparación de materiales educativos sobre temas relacionados; la instalación del Centro Vivencial, un espacio para la comunicación, la educación y la participación ciudadana, y la recopilación de datos desagregados por género sobre los impactos de las inundaciones y los roles.

La Argentina también ha integrado la prevención del riesgo de inundaciones en los planes de gestión y en la planificación del uso de la tierra para las provincias de Santa Fe, Chaco, Corrientes y Entre Ríos (de conformidad con el Proyecto de Prevención de Inundaciones y Drenaje Urbano), con lo que se beneficiaron directamente alrededor de 3,5 millones de personas, que quedaron menos expuestas al riesgo de inundación; alrededor de 6 millones de personas se beneficiaron indirectamente, ya que hubo menos perturbaciones económicas, entre otros factores.

Contribución del Grupo Banco Mundial

Desde 1992, el Banco Mundial ha otorgado más de USD 2000 millones en financiamiento del BIRF a través de nueve proyectos para abordar las inundaciones en la Argentina.

​​Asociados

Las autoridades nacionales y locales, incluido el Ministerio de Obras Públicas a nivel nacional; las provincias de Buenos Aires, Chaco, Corrientes y Santa Fe, y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son quienes han implementado mayormente las intervenciones relacionadas con inundaciones.

El Gobierno de la ciudad de Buenos Aires se ha asociado con el de la ciudad de Copenhague para mejorar la gestión del agua en zonas urbanas. El programa C40 Cities brindó apoyo adicional para mejorar la resiliencia urbana. La Alianza Mundial para la Seguridad Hídrica y el Saneamiento y el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación, ambos del Banco Mundial, llevan adelante, junto con el Gobierno de Japón, acciones complementarias de fortalecimiento de la capacidad e intervenciones innovadoras (como soluciones basadas en la naturaleza). Varios funcionarios de la Argentina realizaron viajes de estudio a Japón (en concreto, a Tokio) y a los Países Bajos financiados por los respectivos Gobiernos.

De cara al futuro

Desde 2023, la ciudad de Buenos Aires ha adoptado una estrategia progresiva de gestión del agua para adaptarse al cambio climático mejorando el valor agregado que tiene ese recurso en el desarrollo económico, social y ambiental de la ciudad. Este enfoque se está implementando en forma gradual mediante la introducción de infraestructura verde en la ciudad, que incorpora el agua en la visión que tiene la ciudad de un desarrollo urbano integrado. El Proyecto de Apoyo a la Gestión del Riesgo de Inundaciones en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha ayudado a esta transformación al apoyar la implementación de soluciones basadas en la naturaleza, como la construcción de un área de retención temporal (reservorio) en el Parque Indoamericano, un humedal urbano que ayuda a regular los niveles del agua en el arroyo Cildáñez cuando se producen lluvias muy intensas. Esta intervención incluye un recorrido didáctico de 1,5 km, cuyo objetivo es generar más conciencia sobre la importancia de preservar los espacios verdes dentro de las áreas urbanas. El mobiliario urbano ha aumentado el valor agregado para el ocio, y el área se ha convertido en un lugar popular para realizar actividades de observación de aves.

Estos enfoques innovadores se están aplicando cada vez más en todo el país: el Banco Mundial tiene la intención, en el marco del Proyecto de Infraestructura Resiliente al Clima para la Gestión del Riesgo de Inundaciones Urbanas, de impulsar la incorporación de soluciones verdes que complementen la infraestructura gris para mitigar el riesgo de inundaciones en áreas urbanas. Las intervenciones en virtud de este proyecto incluyen la creación de un parque lineal, mejoras en los canales de drenaje, jardines pluviales y corredores verdes a fin de aumentar la retención de agua y gestionar la reducción del caudal máximo en distintas ciudades del norte argentino. La agenda de aprendizaje del enfoque programático de varias etapas permite preparar proyectos innovadores e implementar las mejores prácticas durante las etapas posteriores en otras regiones del país. Además, estos enfoques innovadores previstos, que apoyan el crecimiento verde e inclusivo, están relacionados con la estrategia climática del Banco Mundial: crear un “planeta habitable” mediante la promoción del desarrollo sostenible, la protección de las poblaciones vulnerables y la reducción del impacto del cambio climático en la región.