Día Internacional de la Reducción del Riesgo de Desastres: ¿Cómo construir infraestructuras más resilientes?

En la reciente película “Oppenheimer” se muestra una escena donde los complejos patrones que dibujan las gotas de lluvia al caer sobre una superficie de agua inspiran al científico para entender la teoría de la física cuántica. Estos patrones pueden ilustrar también cómo eventos singulares (los desastres), generan ideas que van trasmitiéndose entre personas (como las ondas que generan las gotas), catalizando transformaciones que en ocasiones se incuban durante décadas hasta llegar a materializarse.

En efecto, en el caso de la gestión del riesgo de desastres, históricamente han sido estos mismos desastres los generadores de reflexión y de puntos de inflexión en las políticas públicas, como es el caso de la temática de la resiliencia de la infraestructura pública, que ha ido avanzando progresivamente en las últimas cuatro décadas.

El 22 de diciembre de 1989, la Asamblea General de Naciones Unidas instauró el decenio internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) y adoptó su marco de acción, a implementarse la década de los ‘90, a la vez que acordó la conmemoración del día internacional para la RRD.

Posteriormente, en mayo del año 1994, tuvo lugar en Yokohama, Japón, la primera conferencia mundial para la RRD. Esta ciudad fue golpeada en 1923 por el gran terremoto en la región de Kanto de magnitud 7,9 en la escala de Ritcher. La Estrategia de Yokohama para un mundo más seguro, enfatiza aspectos como la integración de la gestión de riesgo de desastres en las inversiones de desarrollo, pero aún no plantea explícitamente la importancia de la integración del análisis de riesgo en la planificación de la inversión pública para mejorar su resiliencia.

En enero de 2005 se celebró en Kobe, la capital de la prefectura de Hyogo en Japón, la segunda Conferencia Mundial para la RRD, coincidiendo con el décimo aniversario del gran terremoto Hanshin-Awaji, el cual impactó a Kobe y sus alrededores el 17 de enero de 1995. Fruto de dicha conferencia se adoptó el Marco de Acción de Hyogo (2005-2015) donde ya se resalta la importancia del análisis del riesgo de las infraestructuras públicas críticas, para hacerlas más resilientes ante las amenazas naturales.

En tanto, en marzo de 2015 se celebró la tercera Conferencia Mundial en Sendai, capital de la prefectura de Miyagi, que había sido afectada directamente por el tsunami de 2011.  Como resultado de dicha conferencia se aprobó el Marco de Sendai para la RRD (2015-2025). En este nuevo marco el concepto de resiliencia se torna más preponderante, con una prioridad enfocada en invertir en la RRD para la resiliencia de las inversiones públicas y privadas.

Inspirados por estos acuerdos, la mayor parte de los países de América Latina y El Caribe (ALC) han incorporado en sus marcos legales el mandato de realizar el análisis del riesgo de desastres como parte del proceso de planificación de la inversión pública[1].

En el BID hemos liderado un esfuerzo importante para desarrollar metodologías prácticas que contribuyen a operativizar estos mandatos. Se ha desarrollado una guía para el análisis de riesgo y cambio climático en proyectos de infraestructura, que cuenta con más de 21.000 descargas desde su publicación en diciembre de 2019; y un curso abierto en línea, que desarrolla el contenido de la guía, realizado por más de 6100 personas entre 2020 y 2023. Por otro lado, el Banco ha integrado el análisis de riesgo de desastres en sus cursos de certificación para aplicar su Norma de Desempeño Ambiental y Social 4 (NDAS 4) Salud y Seguridad de la Comunidad.

Una de las principales fortalezas de dicha metodología es que se fundamenta en la propia experiencia del BID como supervisor de una amplia diversidad de proyectos de infraestructura en la región. Por ejemplo, las herramientas de análisis cualitativo se basan en la experiencia de los modos de fallo más frecuentes de las infraestructuras de la región y tienen una naturaleza dinámica, pues se van alimentando del aprendizaje continuo que el BID capitaliza en su Comunidad de Prácticas de Resiliencia.

Otra fortaleza es la versatilidad, ofreciendo herramientas escalables y proporcionales en complejidad según el nivel de riesgo de la inversión, desde una identificación básica de la exposición a las amenazas, vulnerabilidad y criticidad de los proyectos; pasando a la verificación de cumplimiento de estándares internacionales y aplicación de mejores prácticas disponibles de diseño resiliente; hasta el análisis cualitativo detallado y cuantitativo probabilista del riesgo. Todo ello con el objetivo final de obtener medidas basadas en evidencias, enmarcadas en un plan de gestión del riesgo de desastre proporcional que abarque todo el ciclo de vida del proyecto.

En el año 2020, después de realizar las primeras cuatro ediciones tutorizadas del curso de análisis de riesgo y cambio climático en proyectos de infraestructura, llevamos a cabo un diálogo de política regional sobre la temática. Como parte de este diálogo entrevistamos a decisores y técnicos involucrados en el análisis y gestión de riesgo y la resiliencia de la infraestructura pública de 11 países de la región (Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Perú y Uruguay). El desarrollo del diálogo y sus conclusiones se encuentran en la publicación “Recomendaciones para incorporar la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático en los proyectos de infraestructuras en LAC”.

Cabe mencionar que el 80% de los entrevistados consideró que el proceso de incorporación del análisis de riesgo en la inversión pública en sus países aún se encuentra en un nivel incipiente. Los principales retos que estos identificaron para promover su incorporación incluyen:  

• La carencia de información accesible para el Análisis del Riesgo de Desastres y Cambio Climático (ARDCC).
• La necesidad de fortalecer las capacidades de los técnicos responsables de incorporar el ARDCC en la inversión pública.

Para superar estos retos se identificó la importancia de:

• Promover alianzas con universidades para generar la información base necesaria para el ARDCC a la vez que se integra la temática en los currículos universitarios, formando a profesionales en la materia.
• Crear infraestructuras de datos espaciales públicas donde se pueda acceder a la información base necesaria para el ARDCC.
• Trabajar con los sectores responsables de la infraestructura para promover la incorporación del ARDCC en los pliegos de licitación.
• Incorporar el ARDCC en las evaluaciones de impacto ambiental y sus planes de gestión.
• Seguir fortaleciendo en la temática a los profesionales técnicos con cursos prácticos.

La construcción de infraestructura más resiliente es un cambio de paradigma equivalente a lo que fue en su día la creación de la Evaluación de Impacto Ambiental. Como cualquier proceso de cambio de paradigma se aprecia que, como resultado del esfuerzo conjunto de muchas personas y grupos, se ha venido avanzando hacia la visión trazada en las conferencias internacionales de RRD. Asimismo, el Acuerdo de París y las conclusiones de conferencias recientes, como la COP 27 con el lanzamiento del Fondo Acelerador de Infraestructura Resiliente (IRAF, por sus siglas en inglés) contribuirán a impulsar esta agenda. Quizás puede ser una reflexión en este día internacional de la RRD: ser conscientes de la dimensión de la tarea y tratar, desde nuestro espacio de acción, de generar sinergias y alianzas que contribuyan a la consecución de esta visión de largo plazo.